Document Type : Research Paper
Authors
Abstract
According to the extremity-centered attitude of human, freedom of expression is
a requirement for the individual independence of human being as an essential
end, so the restrictions on which should be determined within the framework of
the essential exception. Freedom stands in the realm of the natural rights and
restricting it in any manner is against that essential right. In the current age,
television can undoubtedly be utilized as one of the most powerful media in the
service of freedom of expression. However, at the same time, mal-use of this
device can offend both public and private rights. Therefore, restricting the
domain of activities for the TV channels is essential. In this regard, the
international documents of human rights have set restrictions for TV. The
Iranian legal system considers some restrictions for this matter too, some of
which are compatible with those prescribed in the international documents of
human rights and some others such as the Islamic rules and standards cannot be
found in any other international documents as the restrictions on freedom of
expression. It seems that the Guardian Council's interpretations of Articles 44
and 175 of the constitution are a kind of additional constraint on the freedom of
expression. In this paper, by conducting a comparative analysis on the said
documents, we analyze the restricions on form and nature of the freedom of
expression in the Islamic Republic of Iran’s Broadcasting Corporation
Keywords
مقدمه
حقوق بشر، ازجمله حقوقی است که هرکس از حیث انسان‌بودن، از آن برخوردار است. یکی از این حقوق غیرقابل‌سلب که در نظام بین‌المللی حقوق بشر بر آن تأکید شده، حق آزادی بیان است. این حق، فراگیرترین شکل آزادی است که به‌طور خاصی با تمام اشکال آزادی ارتباط مییابد.
آزادی بیان در طول تاریخ، از آرمان‌های بشری بوده و بشریت در راه تحقق این حق، هزینه‌های زیادی متحمل شده است. آزادی بیان با تمام ابزارهای ممکن مانند سینما، رادیو، تلویزیون و... حق بشری بسیار مهم با ابعاد اساسی و مفهومی آمیخته با دموکراسی است این حق، کلید حمایت از تمامی حقوق بشری و صیانت از کرامت انسانی و یک مفهوم بنیادین برای حفظ حقوق فردی است Mendel, 2008: 1)). حق آزادی بیان، همانند بسیاری از حق‌های بشری به جهت ارتباط با حقوق سایر افراد، دچار تحدید شده و گستره اعمال آن محدود میشود. اِعمال نامحدود حق‌ها، اگرچه بنیادین، خود به نقض حق‌های بشری منتهی خواهد شد. آزادی مطلق بیان نیز میتواند به حق سایر افراد جامعه بر حیثیت، آبرو، امنیت و منافع ملی جامعه آسیب وارد کند و آن را به خطر اندازد. در برخی موارد، ممکن است جلوه‌های این آزادی احساسات و عواطف انسانی را نیز دچار آسیب سازد و چه‌بسا با برانگیختی آن‌ها زمینه نقض حق‌های بشری دیگری را فراهم آورد. بنابراین حق بر آزادی بیان، بنا به جهات فوق، از گستره اطلاق بیرون آمده و سر در تقیید و تحدید فرود می‌آورد. به دیگر سخن، آزادی بیان، حقی است که در برخی موارد باید تحدید شود و این امر در نگرش حقوق بشر کاملا موجه است (قاری سیدفاطمی، 1389: 141-139). از همین رو بنا بر ملاحظات مختلف، ضروری است محدودیتهایی بر آن وارد شود.
محدودیت‌پذیری موجهِ این حق، آن را به حقی شکننده و لغزنده تبدیل میکند. قدرت‌ها با تمسک به همین موارد، امکان توجیه محدودیت را برای افکار عمومی دارند و میتوانند با پوششی به‌ظاهر حق‌محورانه و به‌واقع اقدامات خلاف و ناقض حق، از عناوین یادشده استفادة سوء کرده و هرگونه صدای مخالفی را خاموش کنند. همین نوع بهره‌مندی نادرست نسبت به اقدام اکثریت، در تقابل اقلیت نیز محتمل است. به عبارت دیگر، قدرت یا اکثریت در جامعه میتواند با تمسک به توجیهات ظاهراً اقناع‌کننده، اقدامات خلاف بشری خود را در پشت نقاب تحدیدات ضروری و موجه پنهان کند.
همین امر، ضرورت تعیین ملاک و مبنا نسبت به هرگونه محدودیت را موجه و ضروری میکند. برخی اندیشمندان، ضمن پذیرش تعیین حد و مرز حق‌های بشری و ازجمله آزادی بیان، به‌منظور پیشگیری از تحدید ناموجه و استفاده سوء، برآن‌اند که این عرصه نیازمند تعیین ملاک و معیار برای محدودکردن است. آن‌ها اصل عقلانی و اخلاقی لاضرر را به‌عنوان سنجه‌ای شایسته برای ارزیابی تحدید موجه از ناموجه معرفی می‌کنند (قاری سیدفاطمی، 1389 :141- 142). به‌منظور رهایی از آسیب‌های استناد به این اصل نیز باید ضرر به گونه‌ای محدود و حداقلی تفسیر شود، به‌نحوی‌که آزادی بیان، اصل، و محدودیت، کاملاً استثنایی در نظر گرفته شود.
اگرچه برخی از اسناد بین‌المللی حقوق بشر، به‌صراحت از صداو سیما به‌عنوان یکی از ابزارهای بیان، ذکری به میان نیاورده‌اند، اما تقریباً تمامی آن‌ها بیان را، انتقال عقاید و اطلاعات با تمام ابزارهای ممکن می‌دانند که بدون تردید، صداوسیما یکی از مهم‌ترین این ابزارهاست و در مقایسه با سایر ابزارها مانند اینترنت و مطبوعات، از اهمیت بیشتری برخوردار است زیرا دسترسی آسان و کم‌هزینه به تلویزیون برای همه شهروندان از یک طرف، و قدرت تلویزیون در نشان‌دادن ابعاد و جنبههای بیشتری از واقعیات جهان، در مقایسه با سایر رسانهها و درنهایت تأثیرگذاری خارق‌العادة صدا و سیما بر مخاطبانش، بر اهمیت و قدرت این دستگاه افزوده است. به همین دلیل، تعیین حدود و چگونگی فعالیت این دستگاه از اهمیت خاص برخوردار است. مقاله حاضر، ضمن بررسی تطبیقی انواع محدودیت‌های شکلی و ماهوی در تلویزیون، سعی خواهد شد که به محدودیت‌های شکلی و ماهوی در اسناد بین‌المللی حقوق بشر و محدودیت‌های وارده در نظام حقوقی ایران پرداخته شود. در ادامه، ارزیابی میزان انطباق محدودیت‌های نظام حقوقی ایران با اسناد بین‌المللی حقوق بشر و امکان همگرایی و میزان آن نیز ازجمله محورهای پژوهش حاضر است.
تصاویر متحرک، در مقایسه با دیگر ابزارهای بیان، به‌راحتی میتوانند احساسات را تحریک کرده و به هیجان درآورند (Subhradipta, 2008: 68). اثرگذاری تلویزیون به لحاظ نفوذ روانی عمیق و گسترة وسیعی که دارد، این ابزار را به کانون قدرتی مبدل ساخته است که میتواند زوایای جامعه را با برنامههای خود متأثر سازد. لذا اداره‌کنندگان رادیو و تلویزیون از ابزار نیرومندی برخوردارند که میتوانند افکار، عقاید و سلیقه‌های خود را در جامعه ترویج دهند (مهرپور، 1389: 462). اینس[1]، یکی از اولین نظریه‌پردازان پرنفوذ رسانه‌های ارتباطی معتقد است که سازمان یک جامعه، زیر تأثیر منش و ماهیت رسانه‌های آن قرار دارد (گیدنز،1389: 667). این دستگاه میتواند از جهات مختلف سیاسی، فرهنگی، اقتصادی، آثار بسیار مخربی در جامعه به وجود آورد. پژوهش‌‌‌های زیادی که در ارزیابی برنامههای تلویزیونی بر کودکان صورت گرفته است نشان میدهد به‌طور متوسط، هشتاد درصد نمایش‌های تلویزیونی، خشونت‌آمیزند (گیدنز،658:1389) و موجب بروز ناهنجاری‌های گوناگونی در سطح جامعه می‌شوند. اِعمال پاره‌ای محدودیت‌ها بر این دستگاه، به‌گونه‌ای که آزادی بیان و نشر افکار مختلف در آن رعایت شود و از طرف دیگر، از پخش برنامههای مخرب و مضر برای جامعه جلوگیری شود، از اهمیت بالایی برخوردار است. این محدودیت‌ها به دو صورت شکلی و ماهوی قابل طرح است.
1. محدودیت شکلی ( اخذ مجوز)
امروزه رادیو و تلویزیون، مهم‌ترین ابزار بیان است و از همین رو توجه به آزادی در این عرصه، اهمیت زیادی دارد. اما منظور از آزادی رادیو و تلویزیون، نه‌تنها آزادی دریافت برنامههای تلویزیونی، بلکه آزادی تأسیس و اداره رسانهها توسط اشخاص خصوصی است (عباسی،1390: 167). اگرچه برخی حقوق‌دانان، کسب اجازة قبلیِ انتشار یا همان اخذ مجوز برای استفادة بسیاری از ابزارهای بیان مانند مطبوعات را برخلاف دموکراسی می‌دانند )معتمدنژاد،1383: 62)، اما درمورد تلویزیون، کمتر این تفکر وجود دارد، چرا که قدرت تصاویر متحرک، قابل قیاس با دیگر ابزارهای بیان نیست و این قابلیت را دارد که به‌راحتی بخش‌های مختلف یک ملت و یک کشور را تحت تأثیر عمیق خود قرار دهد .
اسناد جهانی حقوق بشر درمورد الزام مؤسسات تلویزیونی به اخذ مجوز، سکوت اختیار کرده و هیچ اشاره‌ای به لزوم کسب مجوز یا عدم آن نداشته‌اند. اما ماده 10 کنوانسیون اروپایی حقوق بشر، این حق را به دولت‌ها میدهد که مؤسسات سینمایی و تلویزیونی را ملزم به اخذ مجوز کنند. کنوانسیون مذکور، تنها سند بین‌المللی حقوق بشر است که به‌صراحت، چنین حقی را به کشورها اعطا میکند. همان گونه که گفته شد، این قسمت از ماده، تنها ناظر به فعالیت مؤسسات رادیویی، تلویزیونی و سینمایی است و شامل مطبوعات نمی‌شود.
برخلاف کنوانسیون اروپایی حقوق بشر، کنوانسیون آمریکایی، رویکرد متفاوتی نسبت به آزادی بیان دارد، چرا که این سند بین‌المللی، حداکثر تلاش خود را برای آزادی هرچه بیشتر بیان و کم‌کردن دامنة محدودیت‌ها به کار گرفته است. به همین دلیل، بند دوم ماده 13 کنوانسیون آمریکایی نیز تصریح میکند که اِعمال محدودیت‌ها نمی‌تواند در قالب محدودیت‌های پیشینی گنجانده شود. بنابراین به نظر نمی‌رسد که کنوانسیون آمریکایی، شبکه‌های تلویزیونی را ملزم به اخذ مجوز کرده باشد.
در سکوت اعلامیه جهانی حقوق بشر و میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی در این زمینه، همان گونه که مشاهده میشود، کنوانسیون اروپایی حقوق بشر و کنوانسیون آمریکایی حقوق بشر، دو راه متفاوت در پیش گرفته‌اند. درحالی‌که کنوانسیون اروپایی حقوق بشر، بر حقّ دولت‌های عضو در الزام به کسب مجوز برای مؤسسات تلویزیونی تأکید میکند، کنوانسیون آمریکایی حقوق بشر، اِعمال محدودیت‌های پسینی را در جهت صیانت هرچه بیشتر از حق آزادی بیان در تلویزیون، لازم می‌داند.
در کنار اسناد بین‌الملل حقوق بشر که راههای متفاوتی را در پیش گرفته‌اند، نحوه اداره صدا و سیما در کشورهای مختلف دنیا نیز متفاوت است. در جهان امروز، رادیو و تلویزیون، به سه صورت مختلف اداره میشود (معتمدنژاد،44:1384). البته نحوة اجرای این سه روش، در کشورهای مختلف، به یک شکل نیست.
سنتی‌ترین روش مدیریت رادیو و تلویزیون، مدیریت دولتی است. در این شیوه، رادیو و تلویزیون در انحصار دولت بوده و مؤسسات خصوصی، حق هیچ‌گونه فعالیتی را ندارند. این روش در کشورهای درحال‌توسعه کاربرد دارد. در روش دوم، رادیو و تلویزیون در اختیار بخش خصوصی قرار دارد و دولت، تنها بر صدور مجوز برای شبکه‌ها (معتمدنژاد،44:1384) و چگونگی فعالیت آن‌ها نظارت دارد. در ایالات متحده، این روش اِعمال میشود. در روش سوم که در کشورهایی مانند انگلستان، ایتالیا، اسپانیا و بسیاری دیگر از کشورهای اروپای غربی وجود دارد، بخش خصوصی و بخش دولتی در کنار هم فعالیت می‌کنند. این شیوه را شیوه مختلط می‌نامند (رحمانی،56:1389). ناگفته نماند که شیوة مختلط در کشورهای مختلف به طرق گوناگونی به کار گرفته میشود.
در ایران، اصل 175 قانون اساسی به تلویزیون اختصاص یافته است. این اصل صراحتاً به هیچ‌کدام از روش‌های مورد حمایت اسناد بین‌الملل یا سه روش کشورهای مختلف دنیا اشاره ندارد و تنها به چگونگی مدیریت رسانه ملی و نحوه نظارت بر آن پرداخته و هیچ اشاره‌ای به ممنوعیت یا مجازبودن فعالیت شبکه‌های خصوصی ندارد. با توجه به بیان چگونگی مدیریت صدا و سیما، مسلماً شیوه دوم، یعنی مدیریت خصوصی منتفی است. اما سؤال اساسی اینجاست که قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، به کدام‌یک از روش‌های اول یا سوم، یعنی مدیریت دولتی یا مختلط نظر داشته است؟
شورای نگهبان در نظریة تفسیری خود که به درخواست رئیس وقت سازمان صدا و سیما و نیز یکی از اعضای آن شورا صورت گرفته، چنین بیان میکند: «مطابق نص صریح اصل 44 قانون اساسی، در نظام جمهوری اسلامی ایران، رادیو و تلویزیون، دولتی است و تأسیس و راه‌اندازی شبکه‌های خصوصی رادیویی و تلویزیونی به هر نحو، مغایر این اصل می‌باشد. بدین جهت، انتشار و پخش برنامههای صوتی و تصویری از طریق سیستم‌های فنیِ قابل انتشار فراگیر (همانند ماهواره، فرستنده، فیبر نوری و غیره) برای مردم، در قالب امواج رادیویی و کابلی، غیر از سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران، خلاف اصل مذکور است».[2]
بر این تفسیر، ایراداتی وارد شده است که عبارت‌اند از:
اول اینکه؛ تفسیر قانون در صورت سکوت یا تناقض یا اجمال یا ابهام قانون، مفید به نظر میرسد. در غیر این صورت، تفسیر ضرورتی نخواهد داشت. تفسیر غیرضرور میتواند آثار نامطلوبی داشته باشد و چه‌بسا به نام تفسیر، نکته جدیدی وارد قانون شود. به عبارت دیگر، مفسر را به‌جای مقنن بنشاند. بنابراین، مرجع تفسیر، قبل از اقدام به تفسیر، ابتدا باید ضرورت آن را احراز کند. این مهم در پاسخ به سؤال شورای عالی قضایی وقت، دربارة مفهوم «جرایم مربوط به وظایف خاص نظامی یا انتظامی نیروهای مسلح» مندرج در اصل 172 قانون اساسی، مورد تأکید قرار گرفته و شورای نگهبان (مفهوم جرایم مربوط به وظایف خاص نظامی و انتظامی) را روشن و بی‌نیاز از تفسیر می‌داند (فخر بناب،1381: 102).
مطابق اصل 44 قانون اساسی، علاوه بر صدا و سیما، بازرگانی خارجی نیز جزء بخش دولتی و در اختیار دولت است اما شورای نگهبان، انحصار آن را در دست دولت، به علت مغایرت با شرع، تأیید نکرده است. میتوان این وضعیت را در تأسیس بانک‌ها[3]، بیمه‌های خصوصی[4] و... مشاهده کرد که شورای نگهبان، قوانین ناظر به آن‌ها را مغایر با قانون اساسی ندانسته است. به نظر میرسد هدف اصل 44 ایفای نقش راهبری و سیاستگذاری توسط دولت بر بخش‌های مذکور باشد، نه جلوگیری از مشارکت مردم در فعالیت‌های اقتصادی مذکور در اصل 44 (فخر بناب،1381: 107).
دوم اینکه؛ تفسیر بدون توجه به اصل 9 قانون اساسی انجام شده است، چرا که مطابق این اصل، حفظ آزادی وظیفة دولت و آحاد ملت است و آزادی مشروع در جمهوری اسلامی ایران، آرمانی بلند است که حتی با وضع قانون و آن هم به نام استقلال و تمامیت ارضی که ازجمله مهم‌ترین و اساسی‌ترین مسائل در حیات یک کشور هستند، سلب‌شدنی نیست. به نظر میرسد شورای نگهبان در تفسیری که از اصل 44 درمورد تأسیس شبکه‌های تلویزیونی ارایه داده است، راه متفاوتی در پیش گرفته چرا که تمایل نداشته که شبکه‌های تلویزیونی با قدرت اثرگذاری بسیار زیاد از انحصار دولت، خارج و در اختیار شهروندان و احیاناً رقبا قرار گیرد.
نکتة اساسی دیگری که در زمینه نحوه اداره صدا وسیما مورد توجه قرار نگرفته، این است که خدمات عمومی تابع اصول و ضوابط خاصی است (امامی و استوارسنگری،1391 :40). در این زمینه، صدا وسیما به‌عنوان یکی از مهم‌ترین خدمات عمومی نمی‌تواند از این اصول مستثنا باشد. اولین اصلی که در اداره تلویزیون به‌عنوان خدمت عمومی باید مورد توجه قرار گیرد، اولویت منافع عمومی است. این اصل، زمانی محقق میشود که ضمن حفظ قدرت دولت، آزادی مردم و ارزش‌های حاکم بر جامعه محفوظ بماند. بدون تردید، رادیو و تلویزیون انحصاری، ابزار مؤثری برای استبداد، خفقان و محو آزادیها خواهد بود که اولویت منافع عمومی را با چالش مواجه میکند. یکی دیگر از اصول حاکم بر خدمات عمومی، اصل تساوی است. افراد در مقابل خدمات عمومی از حقوق مساوی برخوردارند. انتظار اصلی در این خصوص، حق برخورداری مساوی افراد و گروه‌ها در برخورداری از فرستنده‌های رادیو تلویزیونی است، به‌صورتی‌که تلویزیون در انحصار دولت یا گروه‌های خاص قرار نگیرد (هاشمی،1392: 522). برقراری انحصار در این بخش، صدا وسیما را به‌عنوان خدمت عمومی با چالش مواجه میکند.
تفسیر شورای نگهبان از اصل 44 قانون اساسی و برقراری انحصار در این بخش در حالی صورت می‌گیرد که امروزه بر استقلال رادیو و تلویزیون از حکومت و مداخلات سیاسی تأکید میشود. بند هفتم اصل یکم )اعلامیه اصول آزادی بیان در آفریقا (اعلامیه آفریقایی( مقرر می‌دارد: «هر سازمان و مسئول دولتی که در قسمت‌های پخش رادیو تلویزیونی یا مقررات ارتباطاتی اعمال قدرت میکند، بایستی مستقل باشد و به‌طور برابر در مقابل مداخلات، به‌ویژه مداخله‌های سیاسی و اقتصادی، پاسداری و حفاظت به عمل آورد».[5] در اروپا، توصیة کامل هیئت اروپایی به این مسئله، با نام پیشنهاد «2000»، به استقلال و نقش مقامات نظارتی بر بخش رادیو و تلویزیون، اختصاص یافته است. نخستین جملة این توصیه‌نامه به شرح زیر است: «اعضای دولت باید استقرار و عملکرد آزادانة مقامات نظارتی برای بخش رادیو و تلویزیون را از طریق تدوین چارچوب قانونی مناسب برای این هدف، تضمین کنند .(Mendel, 2012: 5) بنابراین تنها نهادهای مستقل باید دارای قدرت استفاده از توان‌های نظارتی در بخش برنامههای رادیویی و تلویزیونی باشند. استدلال اولیه آن است که نهادهای بازدارنده، تحت کنترل یا اثربخشی دولت یا منافع بازرگانی، به روش‌هایی عمل می‌کنند که منافع مدیران را نسبت به منافع دولت در برنامههای رادیویی و تلویزیونی تأمین کنند (Subhradipta, 2008: 77) .
با توجه به آنچه گفته شد، به نظر میرسد که در این قسمت، فاصله زیادی میان اسناد بین‌الملل حقوق بشر و حقوق موضوعة ایران وجود داشته باشد زیرا درحالی‌که اسناد بین‌الملل حقوق بشر مانند کنوانسیون آمریکایی و کنوانسیون اروپایی حقوق بشر، بر آزادی فعالیت مؤسسات خصوصی تلویزیونی تأکید دارند، مطابق تفسیر شورای نگهبان از اصل 44 و 175 قانون اساسی، هر گونه راه‌اندازی شبکه خصوصی در ایران، خلاف قانون اساسی است.
2. محدودیت‌های ماهوی
در کنار محدودیت‌های شکلی بر آزادی بیان در صدا و سیما، آنچه در اسناد بین‌الملل حقوق بشر و قوانین ایران مورد توجه بیشتر واقع شده است، بحث از محدودیت‌های ماهوی آزادی بیان در صدا و سیماست. به عبارت دیگر، شبکه‌های تلویزیونی پس از شروع به فعالیت، تا کجا آزادند و خط قرمز فعالیت‌های آنان کجاست؟ آیا این شبکه‌ها میتوانند هرگونه محتوایی را منتشر کنند یا اینکه پخش برنامههای آنان تابع ضوابط خاصی است؟
با وجود آنکه آزادی بیان، حق بنیادین بشری است، ممکن است ابزارهای مختلف بیان ازجمله تلویزیون، به حقوق دیگران، نظم و امنیت عمومی، بهداشت و اخلاق عمومی آسیب وارد کنند. ازاین‌رو نمیتوان به بهانة آزادی بیان، نسبت به انتشار هرگونه اثر و سخنی واکنش نشان نداد (قاری سید فاطمی،1389: 147). اسناد بین‌المللی حقوق بشر با درنظرگرفتن همین واقعیت، سعی در ترسیم مرزهای آزادی بیان داشته‌اند. به‌جز شمار معدودی از مصادیق حقوقبشری که عبارت‌اند از حق مصون‌بودن از شکنجه، از بردگی و عطف به‌ماسبق‌نشدن قوانین کیفری که محدودیت‌بردار نیستند، دیگر مصادیق حقوق بشر، عادی یا مشروط شناخته می‌شوند و میتوان محدودیتهایی را بر آن‌ها اعمال کرد. آزادی بیان در کنار حق برخورداری از آموزش، حق مشارکت در انتخابات آزاد، حق برخورداری از امنیت و مالکیت و غیره در این گروه قرار می‌گیرند و میتوان پاره‌ای محدودیت‌ها را بر آن اعمال کرد (معتمدنژاد،1383: 66). اعمال تحدید باید در رویکرد کاملاً استثنایی و حداقلی انجام پذیرد و از هرگونه توسعه‌بخشی بدان‌ها که از آفات و آسیب‌های حق‌های بشری و دموکراسی است، شدیداً پرهیز کرد (قاری سیدفاطمی،1389 :143).
اعلامیه جهانی حقوق بشر در ماده 19 خود به آزادی بیان بدون ذکر هرگونه محدودیتی پرداخته است. اما این امر به معنای مطلق‌بودن این حق نیست چرا که بند دوم ماده 29 اعلامیه، محدودیتهایی را برای حقوق و آزادی‌های در نظر گرفته است. از همین رو آزادی بیان، مشمول محدودیت‌های مقرر در ماده 29 یعنی حقوق و آزادی‌های دیگران، اخلاق، نظم عمومی و رفاه همگانی خواهد بود (مهرپور،1383: 232؛ قاری سید فاطمی، 1389: 145).
ماده 19 میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی نیز پس از آنکه حق آزادی بیان را با تمام ابزارهای بیان به رسمیت می‌شناسد، در بند 3 به این نکته توجه میکند که ممکن است این حق با برخی محدودیت‌ها مواجه شود. اما فقط محدودیتهایی که قانون برقرار کرده و لازم و ضروری است، آن‌هم تنها به‌منظور احترام به حقوق و حیثیت دیگران، حمایت از امنیت ملی یا نظم عمومی یا اخلاق و بهداشت همگانی قابل‌اعمال است.
بند اول ماده 10 کنوانسیون اروپایی حقوق بشر نیز از آزادی بیان حمایت میکند. کنوانسیون اروپایی نیز مانند اسناد جهانی، حق داشتن نظر، دریافت و اشاعة اطلاعات را بدون ملاحظات مرزی به رسمیت شناخته است. تنها قید اضافی این ماده نسبت به اسناد جهانی، قید «بدون مداخلة مراجع دولتی» است که به نظر، اضافی است زیرا آزادی بیان و دریافت اطلاعات، یکی از مصادیق حقوق بشر است که نه‌تنها باید از مداخلة مراجع دولتی، بلکه به‌طریق‌اولی باید از مداخله مراجع غیردولتی نیز مصون بماند.
بند 2 ماده 10، امنیت ملی، تمامیت ارضی، منع و جلوگیری از آشوب و جرم، حمایت از بهداشت یا اخلاق عمومی، حمایت از حیثیت و حقوق دیگران، منع و جلوگیری از افشای اطلاعات محرمانه یا حفظ اقتدار، صلاحیت و بی‌طرفی دستگاه قضائی را به‌عنوان محدودیت‌های آزادی بیان ذکر میکند. گرچه کنوانسیون اروپایی، محدودیت‌های جزئی‌تری را نسبت به سایر اسناد بین‌المللی بیان کرده است، اما بیشتر محدودیت‌های ذکرشده، همچنان کلی و مبهم به نظر میرسد، به‌ویژه آنکه دادگاه اروپایی حقوق بشر به دولت‌ها اختیار میدهد که کنوانسیون را با توجه به شرایط خود تفسیر کنند (قاری سیدفاطمی،1389: 154).
کنوانسیون آمریکایی حقوق بشر، در مقایسه با سایر اسناد بین‌المللی، به‌صورت مفصل‌تری به بحث آزادی بیان پرداخته است. این کنوانسیون دو ماده 13 و 14 خود را به آزادی بیان و محدودیت آن اختصاص داده است. ماده 13 پس از تأکید بر حق آزادی بیان، احترام به حقوق یا حیثیت دیگران، حمایت از امنیت ملی، نظم عمومی یا بهداشت یا اخلاق عمومی را به‌عنوان خطوط قرمز آزادی بیان برمی‌شمارد. بند (الف) ماده 29 این کنوانسیون نیز بر این نکته تأکید میکند که هیچ‌یک از مواد کنوانسیون نباید به‌گونه‌ای تفسیر شود که هر دولت عضو بتواند گروه‌ها و اشخاص را از تمتع یا اجرای حقوق و آزادی‌های شناخته‌شده در این کنوانسیون محروم کند یا آن‌ها را بیشتر از حدود پیش‌بینی‌شده در این کنوانسیون محدود کند. همچنین بند (ب) ماده 29 کنوانسیون آمریکایی حقوق بشر، هرگونه تفسیر مواد کنوانسیون را که به محدودشدن آزادی‌های شناخته‌شده در قوانین داخلی کشورها منجر شود منع میکند. ماده 30 این کنوانسیون نیز بر این نکته تأکید میکند که محدودیت‌ها باید در چارچوب قانون و برای تأمین مصالح عمومی اعمال شود.
اگرچه در کنوانسیون آمریکایی حقوق بشر، تمهیدات مناسبی برای پاسداری از آزادی بیان وکوچک‌کردن دامنة محدودیت‌های آزادی بیان در نظر گرفته شده است، اما نظریة تفسیری دیوان آمریکایی حقوق بشر درمورد کلمه «قانون» که مصوبات قوه مجریه را نیز جزیی از قانون می‌داند، میتواند نگران‌کننده باشد Mendel, 2008: 1)) چرا که حق اعمال محدودیت بر آزادی بیان را از صلاحیت خاص قانونگذار، خارج کرده و حق برقراری محدودیت را به قوه مجریه میدهد.
با توجه به آنچه بیان شد، اخلاق حسنه، امنیت ملی، منفعت عمومی، نظم عمومی، حقوق و حیثیت دیگران و حمایت از سلامت کودکان از مهم‌ترین محدودیت‌های ماهوی آزادی بیان در اسناد بین‌المللی حقوق بشر است. در کنار این محدودیت‌ها که در نظام حقوقی ایران نیز منعکس شده است، موازین اسلام، یکی از مهم‌ترین محدودیت‌های آزادی بیان در صدا و سیمای ایران است. در قسمت بعد به‌تفصیل، هرکدام از این موضوعات بررسی خواهد شد.
2-1. اخلاق
در میان تمامی محدودیت‌های آزادی بیان، اخلاق، تنها محدودیتی است که در تمامی اسناد بین‌المللی و منطقه‌ایِ حقوق بشر ذکر شده است. ماده 19 اعلامیه جهانی حقوق بشر، بند 19 میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی، ماده 10 کنوانسیون اروپایی حقوق بشر و ماده 13 کنوانسیون آمریکایی حقوق بشر، اخلاق را به‌عنوان خط قرمزی برای آزادی بیان پذیرفته‌اند. در ایران نیز صدا وسیما به‌موجب ماده 19 قانون، خط‌مشی کلی و اصول برنامههای صدا و سیما، مکلف به رعایت مسایل اخلاقی است.
اخلاق، یکی از مهم‌ترین و پرمناقشه‌ترین مفاهیم در حوزه علوم انسانی است. مناسبات اخلاق و قانون، اخلاق و سیاست، اخلاق و حق، ازجمله موضوعات بسیار مهمی است که اندیشمندان را به خود مشغول داشته است. قانون متکی به اخلاق، وجدان را قانع و التزام را تسهیل میکند (راسخ،94:1381). قانون و اخلاق، تأثیر غیرقابل‌انکاری بر سیاست و ساختارهاری سیاسی دارد. اخلاق ،کرامت و حرمت انسان را وارد ساختار قدرت میکند تا جایی که میتواند مبنای این ساخت‌ها قرار گیرد (کیخا،36:1386). مناسبات این دو دانش‌واژه در فلسفه حقوق، مباحث بنیادینی را در خصوص حق‌های اخلاقی به میان می‌آورد. حق‌های طبیعی یا حق‌های بشری، دو گونه از حق‌های اخلاقی است (جونز،1392: 78). در یک برداشت از حقوق طبیعی، قانون واقعی در هر جامعه‌ای قانون اخلاقی است (دورکین،1387: 74). بنابراین سامان اخلاق، یکی از بنیان‌های مهم مباحث اساسی در عرصه‌های مختلف علوم انسانی به شمار می‌رود، به‌گونه‌ای که نمیتوان از کنار آن گذشت و آن را نادیده انگاشت.
چالش‌های حوزة ارزش‌های اخلاقی، گرایش‌های نوینی را پدید آورده است که نتیجه آن ظهور مکاتب گوناگون اخلاقی است. واکاوی اخلاق به مثابه عامل محدود کننده آزادی بیان در تلویزیون، موضوع را بدین سیر می‌کشاند که کدامین مکتب و با کدامین نگرش، معیار و سنجه اخلاقی به شمار می‌آید.
دو نگرش کلی نسبی‌نگری[6] و مطلق‌انگاری[7] درمورد اخلاق وجود دارد. نسبی‌بودن اخلاق به مفهوم کلی و مطلق‌نبودن حکم اخلاقی است. در این نگرش، هیچ حکم اخلاقی بدون قیدوشرط معتبر نیست. اعتبار تمام احکام اخلاقی تابع شرایط است به‌گونه‌ای که اگر شرایط مزبور حذف شود، حکم اخلاقیِ متناقض با آن میتواند در شرایط دیگر قابل‌پذیرش باشد (مصباح،1388: 36).
نسبی‌نگری (فردی یا اجتماعی) یعنی آنچه در نزد شخص، گروه یا فرهنگی درست است، ممکن است در نزد اشخاص، گروه‌ها یا فرهنگ‌های دیگر درست نباشد؛ که در اینجا، اگر حُسن و قبح اخلاقی از شخصی به شخص دیگر فرق کند، به آن «نسبی‌نگری افراطی» و اگر از فرهنگی به فرهنگ دیگر متفاوت باشد، به آن «نسبی‌نگری فرهنگی» گویند (هولمز،1382: 318).
درمقابل، منظور از مطلق‌نگری آن است که یک قانون اخلاقی جاودانه و ثابت وجود دارد که برای عالم طبیعت است و برای جمیع مردمان در تمام زمان‌ها و مکان‌ها یکسان است. این قانون، فارغ از اندیشه‌ها و احساسات و حتی فارغ از وجود آدمیان معتبر است (هولمز،1382: 319). در اطلاق‌گرایی اخلاقی، برخی از احکام اخلاقی، فارغ از هرگونه شرطی معتبرند. به بیان دیگر، اعتبار برخی احکام اخلاقی وابسته به هیچ قیدی نیست (مصباح، 1388: 90). رویکرد کانت در درون همین نگرش قرار می‌گیرد. به اعتقاد وی، التزام به وظایف اخلاقی، بی‌قیدوشرط است. امر مطلق، تنها اصل کلی و هنجار نهایی اخلاق است که وی سه فرمول و خوانش از آن را ارایه میدهد: فرمول خودآیینی یا فرمول عام، فرمول احترام به کرامت اشخاص و فرمول قانونگذاری برای جامعه اخلاقی (سالیوان،1389: 62).
پذیرفتن هرکدام از این نظریات، آثار خاص خود را بر آزادی بیان خواهد داشت. بر اساس نظریة نسبیت، مردم جوامع مختلف هستند که اخلاقی‌بودن امری را مشخص می‌کنند. در این صورت، هیچ اصل مطلق اخلاقی وجود نخواهد داشت. در چنین حالتی، نهادهای فراملی در این ارتباط نمی‌توانند نقش زیادی در تشخیص اخلاقی‌بودن امری بر عهده بگیرند. اما با پذیرش مطلق‌نگری اخلاقی میتوان یک الگوی اخلاقی واحد برای تمام بشریت ترسیم کرد که در این صورت، نقش مراجع فراملی میتواند بسیار پررنگ‌تر باشد.
کمیتة حقوق بشر نیز بر این موضوع تأکید میکند: «دامنة اخلاق عمومی به شکل گسترده‌ای متفاوت است و درنتیجه، هیچ معیار مشترک جهانی وجود ندارد» (نقیب،1390: 114). به همین دلیل، برای تحلیل اخلاق، فهم و ارزیابی عملکردهای اشخاص، به لحاظ اخلاقی باید به قضاوت‌های افراد آن جامعه در خصوص آن عمل توجه کرد. کانت به‌درستی این مطلب را یادآور میشود. بنابراین وقتی که پای عمل قانونی و برخورد قضایی به میان آید، مراجع ملی برای این امر واجد صلاحیت‌اند. این مراجع نیز برای قضاوت درمورد اینکه چه فعلی اخلاقی یا غیراخلاقی است، به قضاوت اکثریت افراد آن جامعه توجه نموده و نظریه اکثریت را در اخلاقی‌دانستن یا غیراخلاقی‌دانستن یک امر، دخیل خواهند دانست (آذری،1384: 34). کمیتة حقوق بشر در دعوای هرتزبرگ علیه فنلاند بر همین معنا تأکید میکند (زارعی،1388: 27).
2-2.امنیت ملی
امنیت ملی یکی دیگر از محدودیت‌های آزادی بیان است که در ماده 19 میثاق حقوق مدنی و سیاسی، ماده 10 کنوانسیون اروپایی حقوق بشر، ماده 13 کنوانسیون آمریکایی حقوق بشر و ماده 27 منشور آفریقایی حقوق بشر ذکر شده است و در میان اسناد بین‌المللی حقوق بشر، تنها اعلامیة جهانی حقوق بشر است که صراحتاً نامی از امنیت ملی به‌عنوان یکی از محدودیت‌های آزادی بیان به میان نیاورده است.
امنیت، اصلی‌ترین وظیفة دولت است که به جهت دگرگونی‌های نظری و فرانظری و تحول در رویه دولت‌ها و نهادهای بین‌المللی مستمراً بازتعریف میشود. امنیت، مفهومی پیچیده، متعارض و متکی بر تحولات نظری و نگرش‌هایی است که در حوزة مطالعات امنیتی ظهور یافته است (یزدان‌فام،1390: 53). این مفهوم به لحاظ سطح به امنیت فردی، گروهی، ملی و بین‌المللی و در ابعاد، به سیاسی، حقوقی، اقتصادی، اجتماعی و غیره، قابل‌تقسیم است. در تعریف ساده، امنیت ملی «به توانایی یک ملت برای حفاظت از ارزش‌های حیاتی داخلی در مقابل تهدیدات خارجی و اینکه کشورها چگونه سیاست‌ها و تصمیمات لازم را برای حمایت از ارزش‌های داخلی در مقابل تهدیدات خارجی اتخاذ می‌کنند»، (اخوان کاظمی،1386: 25-26) تبیین شده است که برخی آن را همسان امنیت عمومی و یکی از مصادیق مصلحت عمومی دانسته‌اند (راسخ و بیات،1392: 569).
امنیت ملی، مفهومی آمریکایی است که پس از جنگ جهانی دوم مطرح شد (آزر و دیگران،1379: 11- 113). امروزه معنای امنیت، علاوه بر مسائل جانی و مالی، به حوزه‌های متفاوت آزادیها، مشارکت سیاسی، تأمین اشتغال، رفاه، بهرهگیری از اوقات فراغت و برآوردن استعدادها گسترش یافته است (نظری،1389: 2). میزان قدرت، موقعیت جغرافیایی، جمعیت، وضعیت اقتصادی، نوع حکومت، ماهیت دولت، سنن و سوابق تاریخی و ایدئولوژیک، ازجمله عواملی است که بر جهت‌گیری مقاصد امنیتی یک کشور تأثیر می‌گذارد (روشندل،1374: 34). بنابراین امنیت ملی یک مفهوم سیال است. علاوه بر این، برخی از مسائل که ممکن است امنیت ملی را با چالش مواجه کند، در برخی مناطق، زمینة بیشتری دارد، مانند اغتشاشاتی که بیشتر در کشورهای درحال‌توسعه رخ میدهد تا کشورهای توسعه‌یافته‌ای که تجربة طولانی‌مدت در دموکراسی دارند Kamali, 1993: 181)).
نوع برداشت از ناامنی میتواند ارزش‌های دموکراتیک حمایت‌کنندة شهروندان از قبیل حاکمیت قانون و تساهل را از میان بردارد. چنانچه رهبران سیاسی، تعیین حد و مرز امنیت را حق ویژة خود بدانند، ارزش‌های انسانی حریمی شکننده مییابد و حق‌ها و آزادی‌های بشر به‌سهولت در معرض تهدید و تحدید قرار می‌گیرد (بریسک،1390: 13) لغزنده‌بودن عرصة امنیت ملی به‌عنوان حوزة محدد حق‌ها و آزادیها خصوصاً در تلویزیون، ایجاب میکند از این مفهوم به‌صورت کاملاً استثنایی و تنها در حدودی که برای تأمین حق‌ها و آزادی بشری در جامعة دموکراتیک ضروری است و به‌گونه‌ای نظام‌مند و کنترل‌شده، بهره‌برداری شود.
به دلیل متغیربودن امنیت ملی و تأثیرپذیری آن از عوامل زمانی و مکانی، ممکن است نمایش یک فیلم یا برنامة تلویزیونی در یک کشور، مغایر امنیت ملی باشد و در کشور دیگر، چنین نباشد یا حتی نمایش یک برنامه در یک زمان مشخص در یک کشور در تضاد با امنیت ملی باشد، ولی در برهة زمانی دیگر، این‌گونه نباشد. به‌عنوان مثال، هیئت سانسور هند، از نمایش فیلم «راه‌حل نهایی»، به علت مغایرت با امنیت ملی جلوگیری کرد، اما همین فیلم پس از مدت‌ها در سال 2004، موفق به کسب مجوز نمایش شد و مغایر امنیت ملی تلقی نشد (Subhradipta, 2008: 68). بنابراین رادیو تلویزیون، با قدرت تأثیرگذاری زیادی که در مخاطبین خود دارد، به‌راحتی میتواند امنیت ملی را متأثر کند. چه‌بسا پخش یک خبر یا برنامة تلویزیونی بتواند استقلال، تمامیت ارضی یا رژیم سیاسی حاکم را متزلزل کند. اما اگرچه ممکن است آزادی بیان در رادیو و تلویزیون در برخی موارد، تهدیدی علیه امنیت ملی باشد، این دو مفهوم میتوانند مکمل یکدیگر باشند چرا که اگر به‌واسطة آزادی بیان، مردم بتوانند از تصمیمات دولت آگاهی یابند، بهتر میتوان از منافع مشروع امنیت ملی حفاظت کرد زیرا درحقیقت، آزادی بیان با فراهم‌آوردن موشکافی در اقدامات دولت، مانع سوءاستفاده گشته و درنتیجه جزء مهمی از امنیت ملی واقعی را تشکیل میدهد و متقابلاً آزادی بیان، مانند دیگر حقوق بشری، جز در سایة امنیت ملی محقق نمی‌شود (ساندرا و دیگران،1379: 182).
نکته دیگر آنکه امنیت ملی به‌عنوان یک مفهوم کلی و کش‌دار، قابلیت تفاسیر مختلف را دارد. بدیهی است که تنها برداشتی از مفهوم امنیت ملی میتواند ایجاد محدودیت بر آزادی بیان در تلویزیون را توجیه کند که در یک جامعه مردم‌سالار شکل گرفته باشد. در این حالت، بدون تردید، امنیت ملی تکیه‌گاهی محکم برای آزادی بیان در تلویزیون خواهد بود. در غیر این صورت، امنیت ملی به ابزاری خطرناک در دست حکومت‌های غیرمردمی تبدیل خواهد شد تا با تفاسیر موسع و سوءاستفاده از آن، حقوق و آزادی‌های بنیادین و از آن جمله، آزادی بیان در تلویزیون را نابود کنند.
در قوانین و مقررات مربوط به صدا و سیما در ایران، ذکری از امنیت ملی به‌عنوان یکی از محدودیت‌های آزادی بیان به میان نیامده است. تنها ماده 19 قانون خط‌مشی کلی و اصول برنامههای صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران، مصوب 17/4/ 1361 انعکاس اخبار درست خارجی و داخلی را، مشروط به حفظ اسرار نظامی کرده که از مهم‌ترین مسایل امنیتی یک کشور است.
2-3. منفعت عمومی
در هیچ‌کدام از اسناد جهانی حقوق بشر، به منفعت عمومی به‌عنوان یکی از محدودیت‌های آزادی بیان اشاره نشده است و در میان اسناد منطقه‌ای نیز تنها منشور آفریقایی حقوق بشر است که در ماده 27 خود، منفعت عمومی را به‌عنوان یکی از محدودیت‌های آزادی بیان به رسمیت می شناسد، چرا که تلویزیون میتواند با برنامههای زیان‌بار باعث صدمه به منافع ملی و حرکت در جهت عکس آن شود. از همین رو منفعت عمومی یکی از محدودیت‌های آزادی بیان در تلویزیون بسیاری از کشورهای دنیاست. به‌عنوان نمونه درکشور هندوستان، به علت عدم رعایت منافع عمومی، فیلم‌های راه‌حل نهایی، جنگ و صلح و آب، اجازه پخش در تلویزیون پیدا نکردند (Subhradipta, 2008: 62).
با وجود آنکه در بدو امر چنین به نظر میرسد که منفعت عمومی، مفهومی کاملاً شفاف و بی‌نیاز از تعریف است اما برداشت‌ها و تعاریف متفاوتی از آن شده است. برخی منفعت را امری می‌دانند که همگان از آن سود می‌برند. برخی دیگر منفعت عمومی را منافع مشترک تمام اعضای یک گروه می‌دانند و در تعریف دیگر، آن را هر نوع کاری می‌دانند که سود آن عاید همگان میشود. گروهی هم بدون هیچ‌گونه تمایز از آن استفاده می‌کنند (حاج‌زاده،1394: 8). آنچه در تمامی این تعاریف مورد توجه قرار گرفته، ارزشمند و مفیدبودن امری برای عموم است. در نگرش‌هایی متفاوت از آنچه گفته شد، سودگراها، نفع عمومی را به منفعت اکثریت خلاصه می‌کنند و برخی چون رز، خیر و منفعت عمومی و فردی را در یک حوزه تبیین می‌کنند. او معتقد است که تأمین خیر و منفعت فرد به تأمین و حفظ منافع همگان منتهی خواهد شد (راسخ،1392 :94-93).
اصل 175 قانون اساسی ایران، مصلحت کشور را در کنار موازین اسلام، از مهم‌ترین محدودیت‌های آزادی بیان در صدا و سیمای ایران می‌داند. از واژه مصلحت، تعاریف متفاوتی شده است. مصلحت در لغت به معنای سود بوده و در مقابل مفسده به کار می‌رود. در لسان‌العرب آمده، مراد از مصلحت، بهبودبخشیدن و شایستگی است. معنای اصطلاحی منفعت از معنای لغوی آن دور نشده است. مصلحت در این معنا امری است که با مقاصد انسان در امور دنیوی و اخروی یا هر دو موافق باشد و نتیجة به‌دست‌آوردن منفعت یا دفع ضرر باشد (موسی‌زاده، 1388: 59). نکته قابل‌توجه که در این تعریف و سایر تعاریف به چشم می‌خورد این است که در تعریف مصلحت به هر دو بُعد دنیوی و اخروی آن توجه شده است. بنابراین مفهوم مصلحت از مفهوم منفعت گسترده‌تر است چرا که منفعت، تنها به جنبه دنیوی امور معطوف است (حاج‌زاده، 1394: 9). از جهت دیگر، قلمرو مفهوم مصلحت، بسیار کوچک‌تر از منفعت است، چرا که مصلحت، تمامی منافع را دربرنمی‌گیرد بلکه تنها منافعی را دربرمی‌گیرد که در شرع، خوب و پسندیده باشند (عمید زنجانی و موسی‌زاده،1388: 151). بنابراین در این قسمت نیز میان اسناد بین‌المللی و حقوق ایران، همگرایی کامل وجود ندارد، چرا که نسبت میان منفعت ومصلحت، عموم وخصوص من وجه است.
نکته قابل‌توجه دیگر در این خصوص، این است که درمورد محدودیت‌های آزادی بیان، همان گونه که دیوان اروپایی حقوق بشر تأکید میکند، اصل بر تفسیر مضیق است (قاری سیدفاطمی، 1389: 154). با توجه به گستره مفهوم واژه مصلحت، این مفهوم میتواند به یک ابزار خطرناک برای امحای آزادی بیان در صدا و سیما تبدیل شود، چرا که آن‌قدر گسترده است که میتوان به‌راحتی هر صدای مخالف را به بهانه عدم مصلحت سرکوب کرد. به همین خاطر باید کمال توجه را داشت که این واژه به‌صورت کاملاً مضیق تفسیر و از تفسیرهای موسع و جهت‌دار به‌شدت خودداری شود.
حال با توجه به کلی و قابل تفسیربودن مفهوم مصلحت، معیار قضاوت درباره مغایرت برنامههای تلویزیونی با مصلحت کشور، اهمیت ویژه مییابد. در برخی کشورها تعیین معیارهای قضاوت درباره مغایرت یا عدم مغایرت یک فیلم با منفعت کشور به عهده دادگاه است (Subhradipta, 2008: 77). اما در ایران، تعیین معیار و قضاوت در این حوزه بر عهده همان مسئولان صدا و سیماست که این امر اختیارات بسیار گسترده ای را به آن‌ها میدهد و تا حدود بسیار زیادی آن را نظارت‌ناپذیر میکند و میتواند باعث محدودیت هرچه بیشتر آزادی بیان در تلویزیون شود.
2-4.نظم عمومی
ماده 19 اعلامیه جهانی حقوق بشر و نیز ماده 19 میثاق حقوق مدنی و سیاسی، نظم عمومی را به‌عنوان یکی از محدودیت‌های آزادی بیان به رسمیت شناخته‌اند. اما در میان اسناد منطقه‌ای حقوق بشر، تنها اعلامیه امریکایی در ماده 13 خود به این محدودیت توجه کرده است. کنوانسیون اروپایی حقوق بشر و نیز منشور آفریقایی حقوق بشر به‌صورت مشخص و صریح، نظم عمومی را محدودیتی برای آزادی بیان در نظر نگرفته‌اند.
اصطلاح نظم عمومی، برای نخستین بار در قرن هجدهم و با بروز انقلاب فرانسه، در متون قانونی وارد شد (احمدی و استانی،1384: 8). ارائه تعریف جامع و نیز تعیین مصادیق نظم عمومی، مشکل به نظر میرسد، چرا که نظم عمومی، مسئله‌ای مرتبط با اخلاق، سیاست، اقتصاد و مبانی تمدن حاکم بر یک کشور است و این امور، متغیر است. میتوان گفت، نظم عمومی داخلی هر کشور، مجموعه قواعد آمرة حاکم در آن کشور است که در قوانین امری و اخلاق حسنة آن جامعه وجود دارد (صادقی،1384: 91-94). در تعریفی دیگر، نظم عمومی عبارت است از«مجموعه سازمان‌های حقوقی و قواعد مربوط به حُسن جریان امور راجع به ادارة یک کشور یا راجع به حفظ امنیت و اخلاق در روابط بین افراد به‌طوری‌که افراد نتوانند از طریق قراردادهای خصوصی از آن تجاوز کنند» (جعفری لنگرودی،1367 :717). برخی با هدف تمایزگذاری بین این مفهوم و مصلحت عمومی، آن را به معنای نظم کلی جامعة انسانی و ساختار کلان آن و به مثابه یکی از مصادیق مصلحت عمومی دانسته‌اند که حاکم بر روابط میان افراد و اداره امور عمومی است و بدون آن، حیات اجتماعی یا جمعی میسور نیست (راسخ و بیات،1392 :568).
پرواضح است که نشان‌دادن بسیاری از برنامههای تلویزیونی میتواند باعث اخلال در نظم عمومی شود. برخی حقوق‌دانان مانند موریس هوریو معتقدند: «نظم عمومی به مفهوم پلیس، نظم مادی و خارجی است». این در حالی است که او با نگاهی عام‌تر، عناصر معنوی را هم در مقوله نظم عمومی قرار میدهد. نکته اساسی اینکه جایگاه و اعتبار عناصر سازندة نظم عمومی میتواند از محیطی به محیط دیگر متفاوت باشد. مثلاً عناصر اخلال در نظم عمومی یک جامعة شدیداً دین‌مدار مانند نظم عمومی دینی در ایران، با عناصر اخلال یک جامعة لائیک مثل نظم عمومی لائیک در کشوری مانند فرانسه یکسان نیست (گرجی،1391: 105-107).
نظم عمومی از محوری‌ترین محدودیت‌های آزادی بیان در اسناد بین‌المللی حقوق بشر است. اما در قوانین مربوط به صدا و سیما، از نظم عمومی به‌عنوان یکی از محدودیت‌های آزادی بیان در صدا و سیما ذکری به میان نیامده است. به نظر میرسد، علت اصلی این مسئله این باشد که صدا و سیما- همان گونه که بحث آن گذشت- نهاد دولتی بوده و به شیوه دولتی اداره میشود. به‌طور طبیعی وقتی که دستگاهی به شیوه دولتی اداره شود، بحث محدودیت‌ها کمتر اهمیت پیدا میکند زیرا نهاد یادشده، زیرمجموعه دولت تلقی شده و دولت، آن دستگاه را هدایت میکند و هیچ احساس خطری درمورد عملکرد آن دستگاه نمی‌کند. بدیهی است که در چنین شرایطی، دستگاه دولتی نمی‌تواند در جهت برهم‌زدن نظم عمومی حرکت کند. نه فقط نظم عمومی بلکه بحث از دیگر محدودیت‌های آزادی بیان در قوانین و مقررات تلویزیونی در مقایسه با سایر قوانین، مانند قانون مطبوعات و قانون جرایم رایانهای و کارگروه موضوع ماده 22 آن جدی گرفته نشده است که این امر نه به معنای آزادی بیشتر در این رسانه است، بلکه به‌خاطر شیوه اداره دولتی صدا وسیماست.
2-5. حفظ حقوق و حیثیت دیگران
یکی دیگر از محدودیت‌های آزادی بیان از منظر اسناد بین‌المللی حقوق بشر، حفظ حقوق و حیثیت دیگران است که در ماده 19 اعلامیه جهانی حقوق بشر، بند 19 میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی، ماده 10 کنوانسیون اروپایی حقوق بشر و ماده 13 کنوانسیون آمریکایی حقوق بشر بر آن تأکید شده است.
اکثر حق‌های بشری به مرز حق‌های دیگران محدودیت موجه می‌یابند. این‌گونه محدودیت‌ها نه‌تنها در تغایر با فلسفه وجودی حقوق بشری نیست بلکه کاملاً در راستای حفظ و بقای آن است و بی‌آن، نظامی به این نام باقی نخواهد ماند. همجواری حق‌ها در جامعه سیاسی و لزوم استمرار آن‌ها، لزوماً به اولویت‌یافتن برخی و تحدید هریک می‌انجامد.
بدون شک، آزادی بیان، بدون داشتن چنین محدودیتی، به ابزاری برای تضییع حقوق دیگران و درنهایت، ایجاد بی‌نظمی و هرج‌ومرج در جامعه تبدیل خواهد شد. شهروندان یک جامعه در اعمال و رفتار خود تا جایی آزادی دارند که به حقوق و آزادی‌های دیگران لطمه وارد نکنند. به عبارت دیگر، هنگامی که اعمال و فعالیت‌های یک فرد به دیگری مربوط میشود و پای در قلمرو حقوق و آزادی‌های دیگران می‌گذارد، نمیتوان به استناد آزادی، آن فعالیت را مجاز دانست (نقیب،1390: 105). به عقیده جان استوارت میل[8]: «آزادی فرد را، حق تساوی فرد دیگر بر آزادی، محدود میکند. اختیار و آزادی هر فرد در کارهایی که صرفاً به خود او مربوط است همچون آزادی در ذوق و سلیقه و اعتقادات، نامحدود است، اما اعمالی وجود دارد که نتیجه آن‌ها به دیگران نیز سرایت میکند. در اینجا آزادی محدود میشود و در صورت آسیب به دیگران، اجتماع، حق مداخله، تنبیه و کیفردادن فرد خاطی را خواهد داشت» (میل،1385: 114).
امروزه رادیو و تلویزیون و سایر فناوری‌های جدید، به افراد اجازه می‌دهند که مفهوم آزادی بیان، به‌صورتی هرچه بهتر تحقق یابد. از دیگر سو، آزادی بیان میتواند گاه به ابزاری خطرناک در جهت مخدوش‌کردن کرامت، حیثیت و شخصیت دیگران تبدیل شود (Kamali, 2014: 44). در این راستا قانونِ خط‌مشی کلی و اصول برنامههای صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران، مصوب 17/4/1361 بر «ارج‌نهادن به حیثیت انسانی افراد و پرهیز از هتک حرمت آنان طبق ضوابط اسلامی» تأکید کرده است.
درمورد تعرض به حیثیت دیگران باید خاطرنشان کرد که در اکثر نظام‌های حقوقی به دو شکل، توهین یا افترا تحقق پیدا میکند Carver, 2015: 6)). به‌عنوان مثال، نمیتوان اظهارنظر درمورد یک فرد عادی را با اظهارنظر درمورد یک نامزد ریاست جمهوری یکسان انگاشت. دیوان عالی کشور فرانسه در این‌باره مقرر داشته: «قصد روشن‌کردن مسایلی درمورد یک نامزد انتخاباتی، عملی است که حسن‌نیت را توجیه میکند، مشروط بر آنکه اتهامات مطرح‌شده، در مباحثه سیاسی مربوط به فعالیت‌های سیاسی شخص مورد نظر باشد، بدون آنکه متضمن هیچ‌گونه تعرضی به زندگی شخصی وی باشد و مشروط بر آنکه اطلاعات ابرازی تحریف نشده باشد» (واچمن،1388: 32). به نظر میرسد، گاهی ممکن است نقد و بیان نظرات خاص در خصوص عملکرد دستگاه‌های دولتی، مشمول این آزادی باشد. کمیته حقوق بشر سازمان ملل و کارشناسان آن معتقدند که حتی نمیتوان اظهارات خلاف واقع و اظهاراتی را که فقدان شایستگی افراد را بیان میکند در شمار محدودیت‌های آزادی بیان قرار داد (Mendel, 2008: 1). در ایران این تفکیک مورد توجه قوانین و مقررات مربوط قرار نگرفته است.
2-6. حمایت از سلامت کودکان
امروزه کشورهای سراسر دنیا، پخش برنامههای تلویزیونی خاصی را جهت سرگرمی کودکان، برنامه‌ریزی می‌کنند. همه می‌دانند که کودکان، حساس و آسیب‌پذیرند و تلویزیون میتواند برای آنان مضر باشد. پرسنل این رسانه، خواسته یا ناخواسته ممکن است با پخش مسائلی، ذهن کودکان را به چالش بکشانند. ازاین‌رو در این زمینه باید تدابیری برای مقابله با این مشکل اندیشید. بدیهی است که این تدابیر میتواند برای آزادی بیان مضر باشد. بنابراین باید معیارهای دقیقی در این‌باره مشخص شود که بین آزادی بیان و حمایت از کودکان، تعادل ایجاد کند، هرچند ایجاد این تعادل درعمل، مشکل به نظر میرسد. حق آزادی بیان، همان طور که در میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی تضمین شده، برای همه قابل‌اجراست و شامل کودکان نیز میشود. حکم ماده 19 میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی تقریباً کلمه به کلمه با ارجاع خاص برای کودکان در ماده 13 کنوانسیون حقوق کودک بازگو میشود؛ با این تفاوت که کودک را شخصی تعریف میکند که کمتر از 18 سال سن دارد.
در بیشتر کشورهای دنیا، راهکارهایی وجود دارد که مانع از پخش برنامههای مضر برای کودکان میشود. برای سهولت در انجام این کار، برنامههای تلویزیونی طبقه‌بندی میشود (Tambini, 2011: 7). به‌عنوان مثال، در کانادا برنامههای تلویزیونی در شش سطح برای سنین مختلف طبقه‌بندی میشود. در ایالات متحده امریکا نیز کودکان به رده‌های سنی مختلف تقسیم می‌شوند و هرکدام از این گروه‌ها با محدودیت‌های متناسب با شرایط سنی خود روبه‌رو هستند ((Mendel, 2012: 23. با دقت در قوانین و مقررات اکثر کشورها میتوان به این نتیجه رسید که به‌منظور حفاظت از کودکان، طیفی از مسایل چالش‌برانگیز شامل مسایل جنسی، خشونت و بی‌حرمتی به مقدسات در تمام دنیا تعدیل میشود Mendel, 2012: 15)).
در ایران به‌طور مشخص، نه در قانون اساسی و نه قوانین عادی و سایر قوانین مربوطه، در راستای حفاظت از کودکان در برابر برنامههای زیان‌بار تلویزیونی، قواعدی تدوین نشده است. البته این عدم توجه درمورد مسایل اخلاقی و توهین به مقدسات، مشکل‌آفرین به نظر نمی‌رسد، چرا که صدا و سیما در ایران، ملزم به رعایت موازین اسلام (اصل 175 قانون اساسی) و رعایت مسایل اخلاقی (ماده 19 قانون خط‌مشی کلی و اصول برنامههای صدا و سیما) است. به این ترتیب میتوان امیدوار بود که کودکان همانند بزرگسالان، در برابر برنامههای غیراخلاقی محافظت می‌شوند.
اما مسئله مهم و چالش اساسی در برنامههای تلویزیونی، نشان‌دادن خشونت است که به‌راحتی میتواند به روان کودکان آسیب وارد کند و با توجه به تأثیرپذیری سریع و بسیار بالای کودکان، آنان را در معرض بسیاری از ناهنجاری‌ها قرار دهد. متأسفانه در قوانین و مقررات ایران، هیچ‌گونه حمایتی از کودکان در این رابطه صورت نگرفته، درحالی‌که اکثر کشورهای دنیا به این مسئله توجه ویژه دارند. البته ماده 38 قانون خط‌مشی کلی و اصول برنامههای صدا و سیما، مسئولان صدا و سیما را ملزم به جلوگیری از پخش برنامههای زیان‌بخش میکند که به نظر میرسد این امر برای محافظت از سلامت روانی کودکان ناکافی باشد، چرا که از طرفی این واژه بسیار کلی و کش‌دار بوده و از طرف دیگر به‌صورت خاص، نامی از کودکان به میان نیاورده است.
2-7.موازین اسلام
واژة موازین اسلام در چندین اصل قانون اساسی به کار رفته است. اصل 175 قانون اساسی نیز، صدا و سیما را مکلف به تأمین آزادی بیان و نشر افکار با رعایت «موازین اسلام» و مصالح کشور میکند. موازین اسلام همان موازین شرع است. شورای نگهبان در نامه مورخ 20/4/72 شماره 14872 در پاسخ به پرسش مورخ 3/3/ 72 به شماره 75/ 45 رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام، مبنی بر اینکه مقصود شورای نگهبان از عبارت خلاف موازین شرع چیست؟ مینویسد: «منظور از خلاف موازین شرع آن است که نه با احکام اولیة شرع سازگار باشد نه با احکام ثانویه». مفهوم مخالف این بیان آن است که موازین شرع، عبارت است از احکام اولیه و احکام ثانویه (آذری،1384: 89).
با توجه به ماهیت سیاسی – اعتقادی نظام جمهوری اسلامی ایران و حاکمیت اسلام بر کلیه امور و شئون کشور، تمام برنامههای صدا و سیما باید با رعایت کامل موازین اسلامی منتشر شود. «اما باید توجه داشت که ضرورت اسلامی‌بودن برنامه‌ها نباید صدا و سیما را به‌صورت یک مدار بسته در آورد» (هاشمی،1389: 639).
اگرچه در برخی از آرای دیوان اروپایی حقوق بشر، توهین یا هرگونه بیانی علیه مقدسات دینی درصورتی‌که برخلاف احساسات مذهبی دیگران باشد، ممنوع اعلام شده است (نقیب،1390: 130) هیچ‌کدام از این اسناد الزام‌آور، موازین اسلامی یا به‌صورت کلی موازین دینی را به‌عنوان محدودیتی بر آزادی بیان به رسمیت نمی‌شناسند و درمواردی نیز که نقض یا بی‌احترامی به مسایل دینی به‌عنوان محدودیت بر آزادی بیان پذیرفته شده است، نه از باب مغایرت آن‌ها با تعالیم دینی است، بلکه به جهت مغایرت آن‌ها با حقوق دیگران، اخلاق حسنه یا دیگر محدودیت‌های آزادی بیان در اسناد بین‌المللی حقوق بشر است. به عبارت دیگر، از منظر اسناد بین‌المللی حقوق بشر، تعالیم دینی از آن جهت که تعالیم دینی است، هیچ گاه نمی‌تواند محدودیتی بر آزادی بیان ایجاد کند.
نتیجه‌گیری
آزادی بیان در تلویزیون از منظر اسناد بین‌المللی حقوق بشر، مانند بسیاری دیگر از حقوق و آزادی‌های اساسی، حق مطلق نیست و میتوان محدودیتهایی جهت صیانت از اخلاق، امنیت ملی، نظم عمومی، حقوق و حیثیت دیگران، و ... بر آن اعمال کرد.
در نگاه اول، ممکن است محدودیت‌های ذکرشده، هرکدام کاملاً جدا و بدون ارتباط با یکدیگر به نظر برسند اما دقت در مصادیق این محدودیت‌ها مشخص میکند که محدودیت‌های مذکور در موارد بسیاری با یکدیگر ارتباط کامل و حتی در برخی موارد، همپوشانی دارند. به‌عنوان نمونه، نمایش یک فیلم با محتوای مستهجن اگرچه ممکن است امر غیراخلاقی تلقی شود، اما از آن نظر که ممکن است کودکان دریافت‌کننده آن باشند، مغایر سلامت کودکان، و از آن جهت که ممکن است احساسات دیگران را تحریک کند، مغایر حقوق دیگران و در یک جامعة دینی مانند ایران، مغایر نظم عمومی، مصلحت و موازین اسلام باشد. این ارتباط و همپوشانی میان محدودیت‌های آزادی بیان از آنجا ناشی میشود که همگی آن‌ها مفاهیمی کلی و کش‌دار است که قابلیت تفسیر موسع و تعیین مصادق مختلف را دارد. این امر میتواند دست حکومت‌ها را در گسترش دامنة محدودیت، باز گذاشته و درنهایت، آزادی بیان را در تنگنا قرار دهد. لذا لازم است که محدودیت‌ها بر اساس یک مبنای خردمندانه به‌صورت شفاف، روشن و جزئی‌تر بیان شود تا دست حکومت‌ها در ایجاد محدودیت‌های غیرضروری بسته شود. با توجه به مخاطرات ناشی از کلی‌بودن مفاهیم یادشده، تدوین قوانین مربوطه در شرایط دموکراتیک و تنها با هدف تأمین و تضمین حق‌ها و آزادیها، به‌گونه‌ای کاملاً استثنایی اهمیت بنیادین دارد. در صدا و سیمای ایران نیز همان طور که گذشت، آزادی بیان با محدودیتهایی در قانون اساسی و قوانین و مقررات عادی روبه‌روست که به نظر میرسد، برخی از این محدودیت‌ها به‌صورت کامل، قابل انطباق با اسناد بین‌المللی حقوق بشر نباشد. در میان موارد اختلافی، محدودیت‌های مبتنی بر دین مبین اسلام، برجستگی خاصی دارد. این اختلاف بنیادین، ریشه در منشأ قوانین دارد. اداره دولتی صدا و سیما نیز خود محدودیتی دیگر است که تمام محدودیت‌ها را در دل دارد. انحصار یادشده، ناشی از تفسیر شورای نگهبان از اصول 44و 175 قانون اساسی است. این در حالی است که امروزه نهادهای ناظر و مفسر قانون اساسی در کشورهای دموکراتیک دنیا، گام‌های مؤثری در جهت صیانت از آزادی بیان در تمام اشکال آن برداشته‌اند. حتی در جاهایی که قانون اساسی درباره حقوق و آزادی‌های اساسی مانند آزادی بیان، کوتاهی یا غفلت کرده باشد، از طریق فرایند اساسی‌سازی، نقصان مزبور جبران میشود.
[3]. ماده واحدة قانون اجازه تأسیس بانک‌های غیردولتی، مصوب 1379 مقرر داشته: «به‌منظور افزایش شرایط رقابتی در بازارهای مالی و تشویق پس‌انداز و سرمایه‌گذاری و ایجاد زمینة رشد و توسعه اقتصادی کشور و جلوگیری از ضرر و زیان جامعه، با توجه به ذیل اصل چهل‌وچهارم(44) قانون اساسی و در چارچوب ضوابط، قلمرو و شرایط تعیین‌شده در زیر، اجازة تأسیس بانک توسط بخش غیردولتی داده میشود:
- دولت میتواند به افراد حقیقی و حقوقی داخلی به شرط داشتن شرایط زیر، مجوز فعالیت اعطا نماید: 1- داشتن تجربه و دانش لازم در این کار 2- از نظر مالی توان تأمین سرمایة لازم و انجام کار را داشته باشند 3- عدم داشتن هرگونه سوءپیشینه اعم از مالی و اخلاقی.
[4]. ماده واحدة قانون تأسیس مؤسسات بیمة غیردولتی، مصوب 1380: «به‌منظور تعمیم و گسترش صنعت بیمه در کشور، افزایش رقابت و کارایی در بازار بیمه، افزایش رفاه عمومی و گسترش امنیت اجتماعی و اقتصادی، افزایش نقش بیمه در رشد و توسعه اقتصادی کشور و جلوگیری از ضرر و زیان جامعه با توجه به ذیل اصل چهل‌وچهارم (44) قانون اساسی و در چارچوب ضوابط، قلمرو و شرایط تعیین‌شدة زیر، اجازة تأسیس مؤسسة بیمة غیردولتی به اشخاص داخلی داده میشود...».
[5] . مصوب سی‌ودومین نشست کمیسیون آفریقایی حقوق بشر و ملت‌ها به تاریخ 23 اکتبر 2002.
)