زمانی که مشکلات و بحرانهای اقتصادی، اجتماعی و سیاسی با گستره وسیع و عمومی،
یکی پس از دیگری، صر فنظر از اینکه جوامع، تحت حاکمیت و مدیریت سیاسی کدام
ایدئولوژی و حزب سیاسی بود، بروز کرد و اندیش ههای انتزاعی و فلسفی مکات ب و
ایدئولوژیهای سیاسی از ارائه راهحلهای عملی و عینی برای رفع نیازهای جامعه در عمل،
نقش عوامل اقتصادی و اجتماعی از قبیل درآمد، » ، ناکارآمد شد و بیش ازهر عاملی
بیکاری،آسیبهای اجتماعی و... در آن های دولت و در سیاست گذاریها بیش از عوامل سنتی
1به همین خاطر، جیمز اندرسو ن معتقد است علوم .« مثل گرایش های حزبی تأثیرگذارتر شد
سیاست گذاری در نتیجه این شرایط و برای پیوند نظریه سیاسی با عمل سیاس تگ ذاری وارد
عرصه شده تا خلأ موجود میان مباحث مجرد فلسفی و نیازهای عینی را پر کند 2. در این شرایط،
وارد ادبیات سیاسی غرب شد و از دهه هفتاد میلادی یکی از « سیاست گذاری » مفهوم
گرایش های رشته سیاسی در مراکز دانشگاهی و علمی شد. درتعریف این مفهوم آمده اس ت:
مجموعه اقدامات هدفمند که به وسیله یک بازیگر یا مجموعهای از بازیگران در مواجهه با یک »
3. بنابراین « مشکل عمومی یا موضوع خاص دنبال م ی شود، سیاس تگذاری نامیده م یشو د
سیاست گذاری عمومی، تصمیمی تلقی می شود که در قبال یک مشکل عمومی اتخاذ م یشود
اما باید در نظر داشت سیاستگذاری صرفاً اتخاذ تصمیم نیست بلکه فرآیندی است شامل
پارهای از اقدامات که از زمان احساس مشکل، شروع و به ارزیابی نتایج حاصل از اجرای
خط مشی ختم می شود. بهعبارتدیگر، سیاست گذاری نه تنها تصمیم گیری برای تصویب یک
قانون، بلکه نتایج اقدامات در ارتباط با اجرا، تفسیر و اعمال قانون را شامل م یشو د. مفهوم
است که ذیل تعریف « فرآیند سیاست گذاری عمومی » دیگری که باید بررسی شود
سیاست گذاری به آن اشاره شد. اگر تصمیمات و فعالی تهای سیاستی دولت، سایر مراجع
خطمشیگذاری و قانونگذاری نظیر مجلس شورا و قوه قضائیه ب هصورت واکنش در قبال
بحرانهای فوری نباشد، نسبتاً منطقی و تدریجی است که دراین فرآیند، متغیرها و مراحل
مختلفی از احساس مشکل و شناسایی آن گرفته تا ارزیابی و تحلیل بازخورد آن در جامعه را
شامل می شود.
1. Paul sabattier، political Sciences and public policy ؛Political Science &Politics،June
1991،pp.156
. 2. کیومرث اشتریان، سیاست گذاری عمومی ایران(تهران: میزان، 1386 ) ص؛ 12
. 3. همان،ص؛ 27
ارزیابی و اصلاح فرآیندهای اداری در آیینه سازمان بازرسی کل کشور 113
بنابراین با توجه به فرآیند سیاس تگذاری عمومی درحقوق اساسی و اداری ج مهوری
اسلامی ایران، اقدامات نمایندگان مجلس برای ارائه طرح قانونی، ارائه لایحه از سوی دولت و
نیز پیشنهاد لایحه قضایی ازسوی قوه قضائیه را در برمیگیرد تا جهت رفع یک مشکل عمومی،
قوانین و مقرراتی تصویب شود. اگرچه گاهی برای حل برخی مسائل، تصمی مگیری شده و
قوانین مربوطه هم تعیین می شود در مرحله ارزیابی مشخص م یشود که شیو ههای غلط و
ناکارآمد اجرای قانون و سوءمدیریت دستگاه های اجرایی و اداری، باعث عدم نیل به اهداف
تعیینشده در محتوای قانون وخطمشی شده اس ت. بنابراین هدف اصلی این مقاله، بررسی
نهادهای نظارتی در ایران با تأکید بر جایگاه سازمان بازرسی کل کشور در فرآیند
سیاست گذاری عمومی به طور کل و در فرآیند ارزیابی قوانین و مقررات ب هطورخاص
است(قسمت اول) و همچنین به این موضوع میپردازد که کدام نهاد یا نهادهایی در نظام حقوق
صلاحیت و شرایط « بازرسی عملکرد و ارزیابی خط مش یه ا » اساسی و اداری ایران، در مرحله
ضروری برای ایجاد اصلاحات و ارائه سازوکارهای اثرگذار بر عملکرد دستگاه های اجرایی را
دارد (قسمت دوم).
1.تحول مفهومی وکارکردی نظارت 1 و مصادیق نهادی آن در ایران
1-1 . مفهوم نظارت و تاریخچه نهادهای نظارتی در ایران
بازرسی از ابزارهای کنترل زیردستان در گذشته تاریخ و تحدید قدر تمداران و حاکمان
در دورههای بعدی و ارزیابی تصمیم تصمیمگیران در دوران جدید است که در اینجا مختصراً
به تاریخچه آن در تاریخ ایران پرداخته می شود. در دورههای اسلامی، نهاد بازرسی و بازرس در
هر دوره با عناوین متفاوت ولی با وظایف یکسان و مشابه ایفای نقش م یکردن د. پیامبر
را به جامعه خود شناساند. او پس از فتح « اقتدارات اداری » اکرم(ص) با تشکیل حکومت، مفهوم
مکه برای شهرها فرماندار و قاضی و مأموران جمعآوری مالیات تعیین کرد. این افراد، مستقیم
را بنیا نگذاری کرد که مسئول آن را « حسب ه » در برابر پیامبر پاسخگو بودند خلیفه دوم، نهاد
می نامیدند. او وظیفه داشت بر اجرای احکام شریعت در زندگی روزمره جامعه « محتسب »
اسلامی نظارت نموده و به شکایات و مردم از مأموران دولت رسیدگی کند. این نهاد در مصر تا
اواسط قرن نوزده دوام داشت. جالب آنکه صلیبیون هم در مدتی که بر بی تالمقدس حکومت
داشتند با تقلید از حسبه، نهاد مشابهی در آنجا مستقر کردند و حتی در نا مگذاری آن نیز از
1. Looking , Seeing
114 فصلنامه پژوهش حقوق عمومی، سال پانزدهم، شماره 42 ، بهار 93
را ابداع کردن د. همچنین در دوره خلفای عباسی « مدس پ » محتسب گرتهبرداری کرده، واژه
تشکیل شد که تحت ریاست مقام « دیوان مظالم » رسیدگی به شکایات مردم از مأمورین دولت
بلند پایهای به نام قاضیالقضات انجام وظیفه میکر د 1. نظارت و بازرسی در احادیث اسلامی
مورد توجه بوده است، ازجمله در حدیثی آمده است که پیامبر اکرم فرمودهاند:
إِنَّ اللَّه عزَّ وجلَّ لاَ یعذِّب الْعامۀَ بِعملِ الْخَاصه حتَّى یرَوا الْمنْکَرَ بینَ ظَهرَانَیهِم وهم قَادرونَ »
2خداوند هرگز عموم .« علَى أَنْ ینْکرُوه فَلاَ ینْکرُوه، فَإِذَا فَعلُوا ذَلک عذَّب اللَّه الْخَاصۀَ والْعام ه
مردم را بهخاطر عمل گروهی خاص مجازات نمیکند مگر آن زمان که اعمال زشت و ناپسند
(و خلاف قوانین) در میان آن ها آشکار شود و آن گروه خاص، توانایی جلوگیری و انکار آن
را داشته باشند ولی سکوت کنند. در این هنگام خداوند آن گروه خاص و همه توده اجتماع را
مجازات خواهد کرد. همچنین امام علی (ع) بر لزوم نظا رت و اصلاح امور تأکید نموده و
میفرماید: إِنَّ اللَّه لَا یعذِّب الْعامه بِذَنْبِ الْخَاصه إِذَا عملَت الْخَاصه بِالْمنْکَرِ سرّاً منْ غَیرِ أَ ن تَعلَم
الْعامه فَإِذَا عملَت الْخَاصه بِالْمنْکَرِ جِهاراً فَلَم تُغَیرْ ذَلک الْعامه استَوجب الْفَرِیقَانِ الْعقُوبه. 3
همان طور که ملاحظه می شود در حدیث منقول از اهل تشیع، اگر عمل افراد، موجد حرمتی
باشد آنگاه عموم مردم مجازات می شوند. بنابراین از مفهوم احادیث چنین برم یآید که باید
گروهی جهت نظارت و بازرسی بر اعمال اجتماع انتخاب و گمارده شوند تا علاو هبر امر به
معروف و نهی از منکر، دارای قدرتی باشند که بتوانند با افرادی که به عمد برخلاف قوانین و
مقررات اسلامی عمل میکنند برخورد مناسب کرده یا آنان را به مقامات عالی قضایی کشور
معرفی کنند.
. بو د 4 « دیوان اشرا ف » بازرسی در حکومتهای ایرانی از طاهریان تا حمله مغول به عهده
این دیوان یکی از مهمترین ادارات کشور بود که وظیفه آن بازرسی دقیق در رفتار و کردار
م ینامیدند و رئیس « شر ف » وزیران و کارکنان دولت و سرداران سپاه بو د. اعضای دیوان را
دیوان بر همه مشرفان که در نقاط مختلف مملکت مأم ور خدمت بودند ریاست داش ت. در
کنار مشرفان، مأمورانی بودند که وظیفه آنان جاسوسی و کشف خبر بو د. این مأموران،
1389 ) ش 3، فصلنامه حقوق، )« آمبادزمن؛ پاسدار حقوق شهروندی، مبتکر اصلاحات اداری » ، 1. محمدجواد رضایی زاده
. دانشکده حقوقوعلومسیاسی دانشگاه تهران، ص؛ 155
رواه الطبرانی » :267/ 192 بطرق مختلفه قال الهیثمی فی المجمع 7 / 2. الحدیث عن عدی بن عمیره الکندی أخرجه أحمد 4
.« وفیه رجل لم یسم وبقیه رجال أحد الإسنادین ثقات
. 3. شیخ حر عاملی، وسائلالشیعه، جلد 16 (قم: انتشارات آل البیت، 1414 ه.ق)ص؛ 136
. 4. محمدبن حسین بیهقی کاتب، تاریخ بیهقی، تصحیح دکتر علی اکبر فیاض(تهران: نشر علم، 1384 ) ص؛ 145
ارزیابی و اصلاح فرآیندهای اداری در آیینه سازمان بازرسی کل کشور 115
نامیده میشدند و برای کسب اطلاعات با مشرفان همکاری می کردند و دیوان دیگری « منهی »
1، با دیوان اشراف همکاری میکرد تا گزارش های مش رفان ب هسرعت به « دیوان برید » هم با نام
مقصد برسد. دیوان برید مجهز به چاپارهای سوار بود ولی در موارد فوری و مهم ب هطور
معمول گزارش ها را با پیک مخصوص به مقصد میفرستادند و بهظاهر شغل اشراف مه متر از
« برید ی »( شغل برید که بوالقاسم داشت ...(حسی ن » : بریدی بود. چنانکه بیهقی م ینویس د
بخواست که هم پسر صاحب دیوان رسالت امیر محمود بود و به هرات وزارت این خداوند
کرده به روزگار پدر، (امیر مسعو د) شرم داشت او را اجابت ناکردن، بریدی به او داد و
2. همینطور در دورههای بعد نیز بازرسی در ام ور مملکت « اشراف که مهمتر بود به بوالقاسم
برای پادشاهان توصیه میش د. چنا نکه خواجه نظا م الملک هم در سیاس تنامه م ینویس د:
واجب است پادشاه را از احوال رعیت و لشکر و دور و نزدیک خویش پرسیدن و اندک و »
بسیار آنچه روا دانستن و اگر نه چنین کند عیب باشد و بر غفلت و ستمکاری حمل نهند و
گویند: فسادی و دس تدرازی که در مملکت م یرود یا پا دشاه م یداند یا نم یداند، اگر
میداند و آن را تدارک و منع نمیکند آن است که همچو ایشان ظالم است و به ظلم رضا
داده است و اگر نمیداند، پس غافل است و کمدان و این هر دو معنی نه نیک اس ت. لابد به
صاحب برید حاجت آید و همه پادشاهان در جاهلیت و اسلام ب ه صاحب برید خبر تازه
3.« داشتهاند تا آنچه میرفت از خیر و شر از آن باخبر بودند
در حکومتهای پس از حمله مغول تا انقلاب مشروطیت، سازمان معینی که عهدهدار وظیفه
ملاحظه نمیشود ولی مسلماً خبرگزاری و « دیوان برید » و « دیوان اشراف » بازرسی باشد مانند
خفیهنگاری دراین زمانها نیز وجود داشته است ب ه طوری که در زمان شا هعباس، حکام و
مأموران دیوانی مکلف بودند که به طور مرتب او را از همه وقایع و حوادث حوزه حکومت یا
مأموریت خویش آگاه کنند. شاهعباس، عدهای از معتمدان خود را هم مأمور کرده بود که در
پایتخت و سایر شهرهای ایران به شکایات مردم از رجال و امنای دولت گوش دهند و او را از
جریان کارها باخبر نمایند. شاه خود نیز گاه تنها یا با چند تن از ندیمان و نزدیکان در شهر به
گردش میپرداخت و بیخبر به دکان یا خانه مردم داخل میشد و گاه نیز بهصورتی ناشناس و
با لباس مبدل تنها یا با یک دو همراه در شهر میگشت و به درد دل مردم گوش م یکرد و از
نظرهای آنان نسبت به حکومت و مأمورین دولتی باخبر میشد تا آنجا که منشی مخصوص او
. 1. همان، ص؛ 635
2. همان.
. 3. خواجه نظام الملک طوسی، سیاست نامه،تصحیح محمد قزوینی، 1344 ، ص 73
116 فصلنامه پژوهش حقوق عمومی، سال پانزدهم، شماره 42 ، بهار 93
جزوی و کلی و نقیر و قطمیر آنچه در ممالک ایران بل عرصه » : اسکندر بیک ترکمان مینویسد
.1« جهان سانح میشود گویا بر ضمیر منیرش پرتو ظهور میاندازد
پس از انقلاب مشروطه و تدوین قوانین مملکتی و تشکیل وزارتخانهها و ادارات با وظایف
مملکتی و وظیفه مأمورین « نظام نامه هیئت تفتیش ه » و اختیارات مشخص و معین در سال 1308
برای » دولتی به تصویت هیئت وزیران رسید و در ابلاغ آن به وزارتخانهها تذکر د اده شد که
اعزام هیئتهای تفتیشه به ولایات، انتظار وصول شکایت لازم نبوده و فعلاً باید دست هجات
تفتیشه نقاط مختلف برای اطلاع از جریان امور و چگونگی احوال عمومی و مملکتی اعزام
.« شوند
طبق نظام نامه مزبور، هیئت تفتیشه از نمایندگان وزارتخانههای جنگ، مالیه ، داخله و سجل
احوال، نظمیه، عدلیه و ثبت اسناد، پست و تلگراف، فوائد عامه، معارف، امور خارجه تشکیل
میشد؛ بدین ترتیب که هر یک از وزارتخانههای مزبور، عدهای از اعضای صحیحالعمل خود را
که باید در صورت امکان از اعضای عالیرتبه باشند پیشنهاد کرده و از طرف هیئت دولت از
میان آن ها تعداد لازم برای عضویت هیئت تفتیشه انتخاب میشدند و مدت مأموریت اعضای
هیئت، سال به سال تجدید و برحسب فرمان شاه به این سمت تعیین میشدند.
ریاست هیئت به عهده یک نفر وزیر بود که از طرف هیئت دولت معین م یش د. همچنین
هیئت تفتیشه برای رسیدگی به شکایت ها،کمیسیونی مرکب از یک نفر نماینده از هریک از
وزارتخانهها تشکیل میداد که این کمیسیون به شکایات واصله به هیئت، رسیدگی کرده و
گزارش خود را به رئیس هیئت تفتیشه میداد. در این نظا منامه، کلیه رؤسای ادارات دولتی و
رؤسای مدارس دولتی موظف شده بودند که هر پانزده روز یکبار، گزارش جامع اوضاع حوزه
مأموریت خود را درمورد رفتار کلیه مأموران دولتی نسبت به مردم، رفتار و حالت و روحیه
مردم و حوادث مهمه، به رئیس مافوق خود بدهند و هر رئیسی این گزارش را به رئیس خود
میداد تا گزارش به وزیر متبوع برسد و وزیر نیز باید گ زارش را برای رئیس هیئت تفتیشه
میفرستاد. هریک از مأموران دولتی مزبور که از اجرای وظیفه اطلا عدادن از حوزه مأموریت
خود بدون عذر موجه، دو مرتبه متوالی یا چهار مرتبه متناوب در عرض سال غفلت م یکرد به
موجب ماده 10 نظام نامه مزبور باید از شغل خود منفصل میشد.
تفتیش » پنج سال پس از تدوین نظام نامه فوق یعنی در سال 1313 نظام نامه دیگری به نام نظام نامه
بهجای نظام نامه قبلی تصویب شد که در این نظام نامه هیئت تفتیش کل مملکتی: « کل مملکتی
. 1. نصرالله فلسفی، زندگانی شاه عباس صفوی( تهران: انتشارات دانشگاه تهران، 1353 ) ص؛ 177
ارزیابی و اصلاح فرآیندهای اداری در آیینه سازمان بازرسی کل کشور 117
-1 به طور مستمر نبوده بلکه در موارد لزوم تعیین و مأمور می شد.
-2 نمایندگان آن منحصراً از بین وزارتخانه های معدود که در نظام نامه قبلی اسم برده شده
بود تعیین نمی شد. بلکه می توانستند هیئت را از مأمورین وزارتخان هها و ادارات مستقل تشکیل
بدهند.
-3 رئیس هیئت تفتیشه مملکتی، که یکی از وزرا به انتخاب هیئت دولت بود خودش نیز
می توانست برای تحقیق در صحت شکایات و گزارش ها یک نفر یا دو نفر از مأمورین دولت را
خود معین کرده و اعزام دارد.
-4 کمیسیون رسیدگی به شکایات مذکور در نظام نامه قبلی در این نظام نامه حذف شد.
-5 وظایف رؤسای ادارات دولتی در شهرستانها در مورد گزارشدادن درباره حوزه
مأموریت خود از پانزده روز به دو ماه تغییر داده شد و مختصرتغییری در نحوه ارسال گزارش
نیز داده شد و بهعلاوه جزای انفصال در مورد ندادن گزارش نیز حذف شد.
-6 در این نظام نامه وظایف هیئت تفتیشی در بازرسیها مشخصتر شد و از دخالت در امور
حقوقی و جزایی یا اقداماتی که مخصوص ضابطین عدلیه و مأمورین قضایی است منع شدند و
باید هر زمان که توصیف یا تغییر مأموری را لازم بدانند ب یدرنگ مراتب را به رئیس هیئت
تفتیشه مملکتی گزارش دهند تا پس از اطلاعدادن به مقامات مربوطه، اقدام لازم به عمل آید.در
دوره دوم پهلوی و در سال 1347 قانون تشکیل سازمان بازرسی شاهنشاهی، مشتمل بر 14 ماده و
دو تبصره به تصویب مجلس رسید و به موجب این قانون، اداره کل بازرسی کل کشور به اداره
کل بازرسی وزارت دادگستری که وظیفه آن منحصراً رسیدگی به امور قضایی و اداری
دادگستری بود تبدیل شد و سایر وظایف اداره کل بازرسی کشور به ساز مان بازرسی
شاهنشاهی محول شد. پس از پیروزی انقلاب اسلامی در ایران، سازمان بازرسی شاهنشاهی
57 به عنوان اولین /12/ منحل و مطابق لایحه قانونی، سازمان بازرسی کل کشور مصوب 7
سازمان کل کشور پس از انقلاب تشکیل شد. 1 نکته با اهمیت در تاریخچه نظارت آن است که
نقش نهادهای نظارتی کمتر رویکرد اصلاحی داشته و بیشتر نفس و عمل اشراف و اطلاع از
نحوه عملکرد مسئولین و مأموران مورد توجه بوده و بنابراین لازم است کارکرد اصلاحی در
صلاحیت نظارتی منطبق شو د. به بیان دیگر، نهاد نظارتی برای انجام کارکرد تصحیحی
عباسعلی « نظارت بر اعمال حکومت و عدالت اداری » : 1. برای مطالعه بیشتر در مورد تاریخچه نهادهای نظارتی ایران، ن.ک
نظارت و تعادل در نظام حقوق اساسی، 1388 . همچنین سایت » ، عمید زنجانی و ابراهیم موسیزاده 1389 و محمد راسخ
http://www.bazresi.ir/portal/Home/Default.aspx: سازمان بازرسی به نشانی
118 فصلنامه پژوهش حقوق عمومی، سال پانزدهم، شماره 42 ، بهار 93
واصلاحی امور، به ضرورت بایست ی متحول شده و از رویکرد بازرس ی- تفتیش به رویکرد
بازرسی- نظارت تصحیحی امور میل کند تا در لای ههای سیاستی و سیاس تسازی دخی ل و
ذینفع شود.
2-1 . نهادهای بازرسی 1 - نظارتی در حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران
کشورها، سازمانهای اداری خودشان را با نهادهای رسمی وغیررسمی کنترل م یکنند که
در برخی از این کشورها ساختار نظارت رسمی و در برخی دیگر غیررسمی معمول اس ت.
منظور این است که در کشورهایی که از رسمیت ساختاری برخوردارند بیشتر ارگا نهای
نظارتی، نهادهای داخل حکومتی هستند و در کشورهایی که از رسمیت ساختاری کمتری
برخوردارند نقش نظارت همگانی، مشارکت نهادهای مدنی و غیرحکومتی از اهمیت بالایی در
روندهای نظارتی آن کشور بیشتر اس ت. از سوی دیگر در خصوص دادرسی، اعم از
دادگاههای عمومی یا اداری و رسیدگی به تخلفات اداری دستگا هها، دو نظام حقوقی وجود
دارد. نظام کشورهای انگلوساکسون و نظام فرانسوی به دو شیوه در فرآیند نظارت معتقد هستند.
که سیستم وحدت دادگاهها خوانده م ی شود، دستگاه اداری تابع همان « کامنلا » در نظام
قانون است که افراد از آن تبعیت میکنند و مرجع رسیدگی به دعاوی و اختلافات اداری جز در
موارد استثنایی همان محاکم عمومی است که به دعاوی افراد جامعه رسیدگی میکند و از این
حیث بین دولت و افراد فرقی نیست. اما در نظام فرانسوی یا نظام دوگانکی دادگا هها، مراجع
خاصی به نام دادگاههای اداری وجود دارد و قانون حاکم نیز قوانین خاص اداری است وحقوق
. اداری ایران، سازمان ها مصر، ترکیه در نوع دوم قابل بررسی است 2
سازما نهای اداری هر کشور از طریق دو دسته از نها دها مورد ارزیابی و نظارت قرار
میگیرد؛ یکی نهادهای حکومتی - رسمی و دیگری نهادهای مردمی - غیر حکومت ی. در این
نوشتار صرفاً به برخی نهادهای حکومتی از قبیل سازمان بازرسی کل، دیوان عدالت اداری و
کمیسیون اصل نود پرداخته می شود. این مراجع در حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران برای
این مهم پیشبینی شده است و در فرآیند عمل به وظایف نظارتی و بازرسی خود به لحاظ
قانونی یا به اقتضای اختیارات یا شیوه اقدام، موجد اصلاح عملکرد یا دارای صلاحیت ارائه
تجدیدنظر در مقررات و قوانین هستند:
1. Over Seeing
( 2. داوید رنه، درآمدی بر حقوق تطبیقی و دو نظام حقوقی معاصر،ترجمه سیدحسین صفائی(تهران: نشر دادگستر، 1376
.17- صص؛ 18
ارزیابی و اصلاح فرآیندهای اداری در آیینه سازمان بازرسی کل کشور 119
هدف این نوع نظارت که توسط خود اداره بر روی اعمال خود ؛« اداری » اول - نظارت
انجام میگیرد، اطمینان از عملکرد و روند صحیح اداری از حیث مطابقت اعمال اداری با قواعد
و مقررات و از جهت کارایی آن است. نهایتاً این کنترل باید احراز این امر را ممکن سازد که
آیا اداره با توجه به امکاناتی که در اختیار دارد توانسته است وظایف خود را ب هخوبی انجام
دهد. موضوعی که در این نوع کنترل و نظارت باید مور د توجه قرار گیرد، کارآمدی و
بهرهوری در امور اداره است تا از این طریق، جایگاه سازمان ارتقا یابد. همچنین به لحاظ قانونی
مقامات مافوق باید نسبت به اعمال و تصمیمات کارکنان زیردست خود نیز اعمال نظارت نمایند
و تصمیمات کارکنان خود را ابطال، اصلاح یا تعلیق نمایند. بهعبارتدیگر، نظارت در این مورد
1. نیز تصمیمات ص ریح یا « صورت سلسله مراتبی است که نظام تبعیت هم نامیده م یشو د » به
غیرصریح که مقامات اداری به وسیله آن ، اختیارات سلسلهمراتبی خود را اعمال مینمایند، خواه
ابطال یا اصلاح یا تأیید عملی از زیردستان باشد تصمیماتی اجرایی هستند و نتایج حقوقی به بار
. میآورند 2
است که توسط مجلس شورای اسلامی با ابز ارها و اختیارات « پارلمانی » دوم - نظارت
مندرج در اصول قانون اساسی صورت میگیرد:
3( 1 -رسیدگی به شکایات از سازمان های اداری کشور در کمیسیونهای مجلس(اصول 88 و 90
4( -2 از طریق گزارش های دیوان محاسبات کشور (اصول 54 و 55
( -3 نظارت رئیس مجلس بر مصوبات هیئت دولت (اصل 58
5( -4 حق تحقیق و تفحص و ارائه گزارش برای قرائت در مجلس (اصل 76
بر سازما نهای اداری کشور است که با ایجاد « قضایی » نوع دیگری از نظارت، نظارت
نهادهایی نظیر دیوان عدالت اداری و نه دادگاه ها، طبق اص ل 173 قانون اساسی برای احقاق
حقوق تضییعشده مردم در مقابل مأموران و رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آییننام ههای
دولتی شکل گرفته و به همراه سازمان بازرسی و کمیسون اصل نود، از نهادهایی است که
. 1. رضا موسی زاده، حقوق اداری 1و 2،کلیات وایران(تهران: میزان، 1388 ) ص؛ 94
. 2. محمدجواد رضایی زاده، حقوق اداری( 1)، چاپ اول (تهران: میزان، 1385 ) ص؛ 103
3.این وظیفه مطابق ماده 32 آییننامه داخلی مجلس برای نمایندگان مجلس است.
4. طبق اصل 54 دیوان محاسبات زیر نظر مجلس شورا است وطبق اصل 55 ...دیوان حسابها واسناد مدارک مربوط به
بودجه سالانه را برابر قانون بودجه هر سال جمعآوری وگزارش تفریق بودجه هر سال را به انضمام نظرات خود به مجلس
تسلیم میکند و این گزارش باید در دسترس عموم گذاشته شود.
5. این اختیار بر اساس ماده 33 آییننامه داخلی مجلس با ایجاد کمیسیونهای تخصصی و مطابق بندهای 5 و 6 وتبصره ماده
مذکور صورت میگیرد.
120 فصلنامه پژوهش حقوق عمومی، سال پانزدهم، شماره 42 ، بهار 93
صلاحیت تهیه گزارش و ارائه درخواست اصلاح یا ابطال آییننامهها و تصوی بنام ههایی که
منشأ تخلفات اداری قرارگرفته را داراس ت. از سوی دیگر در حقوق ایران، مبن ای مسئولیت
نقص » ، دولت در امور اداری، مبتنی بر نظریه خطاست و خطا به تعبیر قانون مسئولیت مدنی
است. 1به نظر نگارنده، سازمان بازرسی، صلاحیت « وسایل اداره و تشکیلات و سوءمدیریت
احراز چنین نواقصی را دارد و میتواند در جهت اصلاح فرآیندهای اداری مؤثر بشود. برداشتی
که از متن قانون مذکور وجود دارد این است که غیر از رعایت و عمل به قانون و مقررات
اداری، نحوه مدیریت و رعایت اصول اداره امور عمومی و عمل بر اساس الگوهای علمی
کارآمد مدیریتی در دستگاه های دولتی برای نیل به اهداف سازمان اداری اهمیت دارد و حتی
دولت در قبال قصور و عدم رعایت آن، مسئولیت دارد.
منظور از نقص وسایل اداره این است که اداره مجهز به وسایل و تدابیر و رو شهای صحیح
مدیریتی برای انجام کار نبوده و این امر موجب بینظمی در سازمان و سوء جریان کارهای اداری و
درنتیجه وقوع خسارات شود. بهعبارتدیگر، اداره در تجهیز خود به وسایل صحیح کار ،که وجود
یک تشکیلات و مدیریت صحیح و منظم آن را ایجاب کند مرتکب تقصیراتی شده باش د. 2 بنابراین
کمیسیون اصل نودم و سازمان بازرسی از نهادهای صلاحی تدار در تهیه و ارائه گزارش از
دستگاه های اداری و دولتی از نقطهنظر رعایت یا عدم رعایت اصو ل صحیح و کارآمد مدیریتی
است. همان طور که در اختیارات آن آمده، سازمان، ناظر بر حسن جریان امور و اجرای صحیح
قوانین است.نظارت قضایی از طریق اصل 170 قانون اساسی هم مقدور است به طوری که قضات
مکلف اند از اجرای برخی آیین نامههای دولتی که خارج از اختیارات قوه مجری ه تدوین یافته
خودداری کرده و از دیوان عدالت اداری بخواهند در جهت ابطال آن عمل نمای د. سازمان
بازرسی، ابزار قوه قضاییه برای نظارت بر اجرای مناسب وکارآمد قوانین و مقررات است و شیوه
کار آن، طوری است که پس از هر مأموریت بازرسی، هیئت بازرسی گزارش خود را که شامل
بررسی آنچه انجام گرفته وآنچه باید انجام می گرفت، تجزیه و تحلیل عملکرد گذشته و حال،
تشخیص و تعیین موارد اختلاف و انحراف، ارائه پیشنهادهای لازم بهمنظور اصلاح امور و رفع
نواقص، بهینهکردن رفتار کارکنان، عملکرد دستگاه ها و نیز اجرای سیاستهای تشویق و تنبیه
است، به سازمان بازرسی تسلیم میکند. 3
1. منوچهر طباطبائی موتمنی، حقوق اداری تطبیقی : حاکمیت قانون و دادرسی اداری تطبیقی در چند کشور بزرگ،چاپ
. اول (تهران: سمت، 1385 ) ص؛ 42
. 2. منوچهر طباطبائی موتمنی، حقوق اداری، چاپ هشتم( تهران: سمت، 1381 ) ص؛ 387
. 3. محمد امانی و کوروش استوارسنگری، حقوق اداری 1و 2، جلد اول( تهران: میزان، 1389 ) ص؛ 152
ارزیابی و اصلاح فرآیندهای اداری در آیینه سازمان بازرسی کل کشور 121
3-1 . نهاد نظارتی در فرآیند سیاست گذاری عمومی جمهوری اسلامی ایران
همان طور که در انتهای مبحث قبلی اشاره شد در این قسمت مراحل اساسی فرآیند
سیاست گذاری عمومی با تأکید بر مرحله ارزیابی خط مشی ها و جایگاه نهادهای نظارتی قانو ن
اساسی جمهوری اسلامی ایران مانند سازمان بازرسی کل کشور و کمیسیون اصل نود قانون
اساسی در مجلس، در این فرآیند مورد بررسی قرار میگیرد.
الف) شناخت،تشخیص و بیان مسئله یا نیاز: در این مرحله کمبودها، مسائل عمومی و نیازها
از طریق انجام تحقیقات و مطالعات، رخدادها، اولویتهای سیاستمداران و گزار شها از قبیل
گزارشهای کمیسیون اصل نود، سازمان بازرسی و سایر مجراها، جهت بررسی، تصمی مگیری،
خطمشیگذاری و در نهایت قانونگذاری قوه مقننه، اقدام به ابلاغ و اجرای مناسب و کارآمد
دستگاههای اجرایی و پیگیری و نظارت بر چگونگی عملکرد خطمشی و سیاست قوه قضاییه در
مهار تهای ادراکی » دستورکار سلسلهمراتب سیاست گذاری قرار م یگیر د. در این مرحله
آن ها یعنی توانایی تحلیل موقعیت، تعیین « ارزیابی فنی، سیستماتیک و غیرسیاسی » و « بازرسان
ریشه مسائل و تدوین برنامه مناسب برای رفع مشکل عمومی، اهمیت بسزایی در شناخت واقعی
مسئله دارد. 1
ب) ارجاع و بررسی مسئله در سازمان ها و مراجع سیاستگذار دولتی: از میان همه احتیاجات
و مسائل که در جامعه وجود دارد تعداد کمی برای بررسی و تصمی مگیری در مورد آن به
مراجع صلاحیتدار مربوطه ارجاع میشود. این کار به وسیله مطبوعات و رسان هها، گرو ههای
ذینفع، شعارها و برنام ههای احزاب سیاسی در انتخابات،کادرهای حزبی و کمیسیو نهای
مجلس در فرآیند سیاستی قرار میگیرد. مراجع سیاست گذاری و قانونگذاری نیز ملاحظاتی از
قبیل امکانات و موقعیتها، مصالح و اولویت ها، ارزشهای حاکم بر جامعه و بر اساس اطلاعات
و نظرات کارشناسی کمیسیونهای تخصصی و نیز گزارشهای کارشناسان بازرسی به تهیه و
تدوین سیاست و تصویب قانونی آن مبادرت مینمایند.
ج) قانونیکردن سیاست ها و خط مشی ها: برای اینکه آن ها و برنامهها وجهه قانونی گرفته و
لازمالاتباع اجراکنندگان واقع شود باید در سلسل همراتب قانونگذاری جمهوری اسلامی با
ارزشها و اصول شناختهشده از قبیل شرع و قانون اساسی و نیز سایر قوانین جامعه سازگاری
داشته باشد. برای این منظور و برای پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی از نظر عدم
قابل « دانش گرایی بازرسان، شرط تبدیل سازمان بازرسی به یک سازمان تحول گرا » ، 1. حسن کاظمی و محمدحسن امیری
http://www.gio.ir/?view=12&nu1= دسترسی در سایت 315
122 فصلنامه پژوهش حقوق عمومی، سال پانزدهم، شماره 42 ، بهار 93
مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با آنها، شورایی به نام شورای نگهبان بر اساس اصل
91 قانون اساسی پیشبینی و طبق قانون تشکیل شده است. همچنین تبصره ماده 6 قانون تشکیل
سازمان بازرسی، ناظر برلزوم قانونیبودن و عدم مغایرت با قوانین دیگر است. 1 ب هعبارت دیگر
اگر مواردی مغایر با شرع و قانون اساسی، شک ل قانون پیدا کند، رفع و رجوع آن، مشمول
صلاحیت سازمان بازرسی می شود و این سازمان، خواستار ابطال، اصلاح و تعلیق آن خواهد
شد. بنابراین مصوبات باید بر پایه تشریفات و ضوابط مورد قبول، مشروعیت کسب کرده و از
طریق حمایت اکثریت در قوه مقننه که نماینده و بیانگر منافع و مصالح عمومی است جامۀ قانون
به تن کند. در این مرحله نیز نهاد نظارتی کارکرد تصحیحی را انجام میدهد.
د) ابلاغ و اجرای قانون و برنامه های مصوب: برنامه و قانون در این مرحله شامل اقدامات
دولتی برای اداره امور عمومی، سازمان های اجرایی و بروکراسی اداری بهمنظو ر حفظ اهداف
است که خطمشی برای رسیدن به آن تدوین و تنظیم شده است. برای نیل به اهداف و مقاصد
خطمشی، تأمین منابع مالی وانسانی،آموزش مجریان و کارکنان، هدایت و رهبری و کنترل و
نظارت بر اجرا ضروری است. برای اینکه قوانین و مقررات، همواره و به مرور زمان کارآمد و
پویا باشد باید منطبق با واقعیات زندگی معنی و مفهوم یابد. درمورد برنام هها و خ طمش یهای
مستمر، مجریان باید بررسی نمایند آیا اجرا یا تفاسیر کنونی هنوز میتواند جوابگوی مشکلات
2 با توجه به اینکه قوانین و مقررات به مرور، نیاز به تفسیر دارد و این تفسیر گاهی «؟ باشد یا نه
3.« در فرآیند اجرای قانون، اهداف آن به طور عمده مورد تجدید نظر قرار گیر د » باعث می شود
ازآنجاکه محتوا و تأثیرات سیاس تگذاری » : این مباحث را جیمز اندرسون چنین بیان میکند
عمومی در زمان اجرا ممکن است نسبتاً تغییر یابد. بنابراین هر دوره اداره و اجرای یک فرآیند،
سیاستی بسیار مهم است چرا که یک سیاست بدون اجرا نمی تواند اثر داشته باش د... بنابراین در
.4« بسیاری موارد مفهوم واقعی یک سیاست از تفسیر قضایی قوانین یا احکام به دست میآید
شیوههای اجرای سیاست نیز از جهت میزان تعامل مجریان با قانونگذاران و تصمی مگیران
میتواند برای اجرای موفق و مناسب یا برعکس، ناموفق و نامناسب آن تأثیر داشته باش د. برای
هرگاه بازرسی که دارای پایه قضائی است ضمن بازرسی در » : 1. تبصره ماده 6 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور
حدود مقررات قانونی به حکمی برخورد نماید که آن را خلاف بین شرع یا قانون تشخیص دهد گزارش مستدل آن را از
طریق سازمان بازرسی برای اطلاع داستان کل کشور تهیه و ارسال میدارد.
. 2. سید مهدی الوانی، فرآیند خطمشیگذاری عمومی( تهران: انتشارات دانشگاه علامه طباطبائی، 1385 ) ص؛ 115
. 3. همان،ص 107
. 4. اشتریان، پیشین،ص 33
ارزیابی و اصلاح فرآیندهای اداری در آیینه سازمان بازرسی کل کشور 123
مدل عمودی و » : همین، دو شیوه اجرای سیاست های عمومی را م یتوان از هم متمایز کر د
اگر تعامل و ه مکنشی بین تصمی مگیر و .« مدل چرخهای و افقی اجرا » و « سلسلهمراتبی اجرا
مجری ناچیز باشد با مدل عمودی اجرا همخوانی دارد ولی برعکس در مدل چرخ های شرایط
منعطف و تبادل اطلاعات در سطوح تصمی مگیری و اجرا زیاد بوده و این مدل به دو دلیل
اهمیت دارد: اول اینکه مجری در صورتی که سیاست و قانون را نفهمد یا از منطق آن آگاه
نباشد، آنگاه نباید انتظار اجرای مناسب سیاست را داشت و دوم اینکه مجری به سبب حضور و
. تماس مستقیم از درک واقعیتر نسبت به محیط اقدام یا گروه هدف برخوردار است 1
بهعنوان نمونه، یکی از گزارشهای کمیسیون اصل نود در خصوص پروند ههای مفاسد
اقتصادی که به نحوه اجرای مقررات اقتصادی مربوط است آورده می شود تا به آسیبهایی که
در مرحله اجرا، محتمل و ناشی از ابهام در فهم قانون است اشاره شود:
قوانین و مقررات مربوط به واگذاری زمین در نظام جمهوری اسلامی ایران دستخوش »
تغییراتی شده و مسئولین ذیربط برداشتهای متفاوتی از آ نها داشت هاند و درنهای ت، ضعف
مدیریتی موجبات ابهام و تخلف در شیوههای واگذاری را فراهم کرده و سبب بروز سوءاستفاده
مراحل رسیدگی به » ، 2 بنابر بند دوم گزارش فوق .« توسط اشخاص حقیقی و حقوقی شده است
پروندهها در محاکم قضائی بسیار طولانی است و این امر درکنار هزینه پایین تخلف، سبب شده
جرائم و تخلفات انجامشده به بوته فراموشی سپرده شده و مجرمین و متخلفین را در ارتکاب
جرائم، جری نماید. بدین منظور دستگاه قضائی برای کاهش اطاله دادرسی به پروند هها و
بالابردن هزینه جرم مفسدان نسبت به ارائه لایحه اقدام نماید که با استقبال نمایندگان محترم
ملاحظاتی در این گزارش مورد توجه بوده است که عبارت است .« مجلس روبهرو خواهد شد
از: رسیدگی به پرونده ها با استفاده از خدمات کارشناسی صورت گرفته و م یتواند در پیشبرد
اهداف دستگاه های اجرایی مؤثر واقع شود. ارائه اطلاعات و مدارک بهموقع مورد درخواست
کمیسیون و تقویت ارتباطات میتواند در سالمسازی محیط کا ر، مسئولین امر را یاری نمای د.
همان طور که ملاحظه شد نکاتی که در این قبیل گزارش ها مورد توجه کمیسیون و سازمان قرار
داشته در جهت اصلاح رویههای اجرایی و در راستای بهبود شیوههای مدیریت است.
ه)مرحله ارزیابی و بازرسی عملکرد خط مشی عمومی: در این مرحله باید بررسی شود آیا
برنامه عمل کرده و به اهداف و مقاصد خواستهشده رسیده یا نه. بنابراین گزارش بازده نتایج
. 1385 ) شماره 18 ، مجله فرهنگ واندیشه، ص؛ 64 ) « دموکراسی در آیینه سیاست گذاری عمومی » ، 1. مجید وحید
2. http://www.alef.ir/pdfs/alef_90_report.pdf
124 فصلنامه پژوهش حقوق عمومی، سال پانزدهم، شماره 42 ، بهار 93
برنامه های دولت و ارزیابی تأثیر برنامه ها بر گروههای موردنظر در جامعه و سایر گروهها دراین
مرحله تهیه می شود و نقاط قوت و ضعف، بازخورد و فرصتهای منتج از اجرای قانون بررسی
می شود. بهخاطر همین است که پیر مولر عمل ارزیابی را عقلانی نمودن عمل عمومی میداند. 1
به همین منظور درآیین نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان بازرسی نیز پیشبینی شده است که
عملکرد دستگاه از حیث حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین، شامل تناسب ساختار با
مأموریت و وظایف دستگاه، انجام برنامه ها، طرح ها و درجه رشد و ارتقا و نیل به اهداف تعیین
شده در سیاست ها و برنامه های مصوب، شناسایی نقاط قوت، ضعف، فرص تها و تهدیدات و
.( مفاسد اداری و مالی ناشی از اجرای قانون و خطمشی مورد توجه قرار گیرد (بند الف ماده 4
می بایست مطابق ماده سوم قانون تشکیل « ارزیابی سیستماتیک و غیرسیاسی » همچنین بهمنظور
سازمان عمل شود 2 که اهمیت تخصص را در انتخاب بازرسان مورد تأکید قرار میدهد.
4-1 . ارزیابی خط مشی ها و رویکرد بازرسی- نظارتی
اگر ارزیابی خط مشی را به مثابه یک چرخه تلقی شود که در ادامه روند تصمی مگیری و
قانونگذاری رسمی قرار داشته باشد عمل ارزیابی بهصورت یک فرآیند، چندین فعالیت و اقدام
را در بر می گیرد: 3
1. ارزیابی نشاندهنده این است که برنامه مطابق اهداف پی شبین یشده، پیشرفت کرده و
اجرای آن باید ادامه یابد. در اینجا به نمونهای از گزارشهای سازمان بازرسی اشاره می شود که
نحوه » از برخی وظایف محوله دستگاه مورد بازرسی ارزیابی مثبتی ارائه می کند: در اقدامی که
مورد بازرسی قرار گرفته « انجام وظیفه و ارائه خدمت در واحدهای سازمان وظیفه عمومی ناجا
اقدامات اخیر سازمان وظیفه عمومی بهویژه دستورالعم لهایی که در » : چنین گزارش شده که
سهماهه آخر سال 1389 با رویکرد تمرکززدایی درمورد صدور معافیت تحصیلی، صدور مجوز
خروج موقت از کشور برای مشمولان و تفویض اختیار برای توجیه غیبت به معاونتهای وظیفه
4.« عمومی استانها صادر شده، مثبت ارزیابی می شود
. 1. پیر مولر، سیاست گذاری عمومی،ترجمه حمیدرضا ملک محمدی (تهران: نشر دادگستر، 1378 ) ص؛ 129
این نهاد میتواند برای انجام بازرسی و اظهار نظر کارشناسی از وجود »: 2. ماده 3 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور
قضات و اشخاص صاحب صلاحیت و متخصصان در هر رشته به طور دائم یا موقت استفاده نماید و در سایر موارد نسبت به
.« تأمین کادر مورد نیاز از طریق انتقال یا مأموریت کارکنان دولت و در صورت عدم امکان از طریق استخدام اقدام نماید
. 3. الوانی، پیشین، ص؛ 132
. 4. نشریه داخلی سازمان بازرسی (مرداد 1390 )،شماره 53 ، آیینه بازرسی، ص؛ 19
ارزیابی و اصلاح فرآیندهای اداری در آیینه سازمان بازرسی کل کشور 125
2. در دومین حالت ممکن است کمبودهایی در اجرا موجود باشد. بنابراین باید اصلاحاتی
در شیوه اجرا صورت پذیرد و در واقع این مرحله است که سازمان بازرسی با توجه به دارا بودن
صلاحیت قانونی میتواند وارد عمل شود و طبق بند( ب) ماده 4 آیین نامه اجرایی خود، نظارت
بر حسن اجرای صحیح قانون را انجام دهد. 1 در اینجا قسمت دیگر گزارش فوق که شامل
پیشنهادهای سازمان برای اصلاح سازوکارهای اداری و شیوه مدیریت به سازمان وظیفه عمومی
ضبط وثیقه مشمولینی که با اخذ اجازه به طور موقت، از کشور خارج شد هاند ...». آورده می شود
ولی با تأخیر مراجعت میکنند و متعاقباً به خدمت وظیفه عمومی اعزام میشوند عادلانه نیس ت.
لذا ضبط قطعی وثیقه و اعزام به خدمت باید همراه با هم مورد تجدید نظر قرارگیرد بدین معنا
که پس از خدمت وظیفه، وثیقه مضبوط، مسترد شود... در این گزارش همچنین اشاره شده در
استعلام از تعدادی ارباب رجوع،گلایهها در بسیاری موارد از خلأ مرکزی برای راهنمایی و
هدایت صحیح آن ها برای دستیابی به حل مشکل و انجام تقاضا است که در صورت را هاندازی
دوایر وظیفه عمومی در نقاط مختلف تهران، برحسب نیاز جمعیتی و جغرافیایی از گلای هه ا به
میزان قابل توجهی کاسته خواهد شد.آموزش و اعمال نظارت بر نحوه برخورد کارکنان سازمان
2.« وظیفه عمومی و اجرا ی کیفی و سریع مطالبات مراجعین ازجمله موارد دیگر پیشنهادی اس ت
بااینحال ماده 50 آیین نامه در تهیه گزارش بازرسی، نکاتی را مدنظر دارد:
- شرایط، اوضاع و احوال، امکانات، توان اجرایی و مقررات حاکم بر دستگاه بازرسی مورد
توجه قرارگیرد.
- موضوع با اصول و قواعد علمی و فنی و روش های منطقی و مقررات جاری کشور تطبیق
داده شود.
در بحث از مسئولیت دولت از لحاظ خطای اداری نیز مواردی که در مرحله اجرا ممکن
یعنی اداره به ،« عدم انجام وظایف اداری »- است نقص و سوءمدیریت تلقی شود عبارتاند از: 1
تکالیف خود عمل نکند و این کوتاهی موجبات خسارات بر مردم را فراهم نماید که با اعلام
شکایات به دیوان عدالت اداری و کمیسیون اصل نود همراه است و همچنین ناظر بر نقش و
که با « بدی انجام وظایف ادار ی » - کارکرد سازمان بازرسی بهمنظور حسن اجرای قوانی ن. 2
وجود عمل به قانون و مقررات از سوی ادارات، کیفیت کار مطلوب نبوده و از منظر اجرای
نحوه عملکرد و رفتار مسئولان از حیث اصول » : 1. این بند مقرر می دارد سازمان باید نکات زیر را مورد توجه قرار دهد
مدیریت، استفاده از منابع، ایجاد تحول و به کارگیری فن آوری های نوین در جهت تسریع و تسهیل در امور و نیز صحت
.« عمل،  حسن شهرت، انضباط، مسئولیت پذیری و پاسخگویی، رعایت حقوق مردم و اخلاق حرفه ای و شؤون اسلامی
2. همان.
126 فصلنامه پژوهش حقوق عمومی، سال پانزدهم، شماره 42 ، بهار 93
در این .« تأخیر در انجام وظیفه » - صحیح قوانین سازمان بازرسی، صلاحیت ورود پیدا میکند. 3
مورد اداره وظایف خود را انجام داده ولی انجام آن ها بهموقع نبوده است که این خساراتی را
متوجه دیگران و مردم می کند 1 و در صلاحیت سازمان بازرسی است که با ارائه گزارش بتواند
بر روند صحیح اداری تأثیرگذار باشد. اما باید پذیرفت که منظور از شناختن مسئولیت دولت به
آن نیست که مدیریت در کمال مطلق باشد، بلکه منظور حد انتظار « نقص وسایل اداره » سبب
افراد از مدیریت است که تشخیص آن با توجه به اوضاع و احوال قضیه به عهده قاضی گذاشته
می شود چه در دیوان عدالت و چه از سوی بازرسان سازمان که شرایط تهیه گزارشها از سوی
نهاد بازرسی در بالا ذکر شد. بهعنوان مثال به برخی از مواردی که در گزارش کمیسیون اصل
نود در خصوص تخلفات صورت گرفته در نظام بانکی در پرونده اختلاس سه هزار میلیاردی در
شهریور 1390 اشاره می شود: عدم اخذ تعهدنامه مبنی بر حق رجوع، عطای اعتبارات بیش از
حد مجاز، تبانی در گشایش اعتبارات اسنادی و عدم اعتبارسنجی مشتری، عدم اخذ کارمزد و
پیشدریافت در ازای گشایش اعتبارات اسنادی. 2
3. در این مرحله، ارزیابی خط مشی از جهت محتوا یا از نظر تفسیر قانون، مشکلاتی را نشان
میدهدکه در این فقره باید در خود قانون و خط مشی تجدیدنظر شود. این موضوع نیز در نتیجه
بازرسی توسط سازمان و کمیسیون اصل نود طی گزارش های رسمی و سازمانی برای مراجع
سیاستگذار و تصمیمگیر تهیه شده و پیشنهادهایی جهت اصلاح ارائه م یشو د. 3 نمایندگان
مجلس در این شرایط با عمل بر اساس ماده 233 آیین نامه داخلی مجلس، به بررسی موارد نقض
قانون یا نقص در اجرا اقدام میکنند.
از طرف دیگر، بحث صلاحیت اداری هم مطرح است و یکی از صور تخلف از قواعد
اس ت. در مواقعی عدم صلاحیت و « مغایرت ناشی از عدم رعایت صلاحیت ادار ی » ، حقوقی
وجوب صلاحیت باعث تعلیق قانون از طرف ادارات م ی شود؛ به این مفهوم که صلاحیت،
. 1. طباطبائی موتمنی، 1381 ،ص؛ 390
2. www.farsnews.com/13900808000998
3. ماده 50 آیین نامه اجرایی برای تهیه گزارش بازرسی، نکات زیر را متذکر می شود:
- درخواست ابطال آیین نامه، تصویب نامه، بخشنامه و دستورالعمل دستگاه های مشمول بازرسی (از طریق دیوان عدالت
اداری) باید متضمن تشخیص موارد نقض قانون و یا مغایرت شرعی باشد.
- راجع به احکام قضایی که مغایرت ب  ین آن ها با شرع یا قانون احراز شده است. موارد و جهات مغایرت صراحتاً تعیین گردد.
- چنانچه سوء جریان یا نقایص موجود در دستگاه بازرسی شونده، ناشی از فقدان ضوابط و مقررات متناسب باشد و یا ایجاد
وضعیت مطلوب در آن دستگاه مستلزم تدوین مقرراتی است، با تشریح موضوع و تعیین محورهای اساسی و کلی، حسب
مورد، تذکرات لازم مبنی بر ضرورت تدوین آیین نامه، تصویب نامه، بخشنامه، دستورالعمل و قانون و یا اصلاح مقررات به
دستگاه ذی ربط داده می شود.
ارزیابی و اصلاح فرآیندهای اداری در آیینه سازمان بازرسی کل کشور 127
مجموع اختیاراتی است که به موجب قانون برای انجام اعمال معینی، به مأمور دولت داده شده
است. بنابراین صلاحیت نداشتن یعنی نشناختن یا محدودساختن صلاحیت مأموران دولتی به
منظور حفظ منافع عمومی در مقابل تجاوزات و تعدیات آن هاست. 1 مسئل های که در خصوص
احراز صلاحیت در مرحله اجرای قانون وجود دارد عدم آگاهی و درک و احیاناً تفسیر
نادرست از اختیارات و تفاوت نوع صلاحیت در مرحله تصمیم است. بنابراین دو نوع صلاحیت
صلاحیت، زمانی اختیاری است که مأمور .« اختیاری و تکلیفی » ؛ از همدیگر قابل تفکیک است
دولت در مقابل امور معینی، حق اتخاذ تصمیم داشته باشد. عمل و تصمیم وی نباید قبلاً از سوی
که در برابر اوضاع و احوال معینی، قانون قبلاً « صلاحیت تکلیفی » قانون تعیین شده باشد. دیگری
نوع عمل و تصمیم را که مأمور دولت باید اتخاذ نماید، معین کرده باشد و او را در اختیار
تصمیم و انتخاب راهحل، آزاد نگذارد. در واقع در صلاحیت تکلیفی، نقش سازمان بازرسی
پررنگ می شود و در گزارشهای خود باید به نوع صلاحیت قانونی ادارات و کارکنان عنایت
داشته باشد. تفسیر نادرست در ارتباط با محدوده صلاحیت قانونی هم صدق م یکن د. ازای نرو
قطعیت به .« مشروعی ت » و دیگری « قطعیت » در تفسیر قانون باید بین دو معیار جمع کرد: یکی
این معنا که تفسیر ارائ هشده با داد ههای حقوقی یک نظا م سازگار باشد که به آن انطباق
. میگویند. مشروع به این معناست که تفسیر با اصول اخلاقی سازگار باشد 2
4. همچنین ارزیابی ممکن است گواه این باشد که مشکل به درستی شناسایی نشده و باید
تعریف و درک مجددی از آن به عمل آید و بسته به آن، پیشنهادها و تصویبات قانونی دیگری
بر اساس تعریف جدید مسئله تنظیم و ارائه شود.
5. در آخرین مرحله ممکن است ارزیابی، مسئله جدی دی را مطرح سازد و دستور کار
تازهای را برای سیاستمداران به وجود آورد.
سیاست گذاری عمومی مبتنی بر قانون بوده و اقتدارآمیز است و از تهدید ضمنی و اعمال
بازرسی موضوع بازی قدرت بین قوای » زور قانونی برخوردار اس ت. 3 همچنین ارزیابی و
است. بنابراین در چینش سیاسی و توزیع قدرت در ارگانهای کشور تأثیرگذار بوده « حکومتی
و امر نظارت و ارزیابی حرفهای و قانونی را که در حدود صلاحیت نهادهای کنترل و نظارت
باشد ایجاب میکند. به همین خاطر، نقش نهاد و بازرس، اهمیت و حساسیت بسیاری دارد؛
.410- 1. طباطبائی موتمنی، پیشین، صص؛ 408
( 2. محمد راسخ، بنیاد نظری اصلاح نظام قانونگذاری( تهران: انتشارات مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، 1384
. ص؛ 165
. 3. اشتریان،پیشین، ص 27
128 فصلنامه پژوهش حقوق عمومی، سال پانزدهم، شماره 42 ، بهار 93
همان طور که قوه مقننه از طریق کمیسیون اصل نود و سازمان بازرسی، بازوی نظارتی قوه
قضاییه و نیز سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور بر اساس قانون مدیریت خدمات کشوری
مصوب 1386 از سوی دولت به اعمال کنترل دستگاه ها مبادرت میکند. از سوی دیگر اگرچه
این ساختارها و نهادهای نظارتی فعال هستند، نقش بازرس و ناظران هم در عملکرد وکارایی
ارزی ابی » این نهادها اهمیت زیادی دارد به طوریکه برخی نویسندگان، دو نوع ارزیابی، یعنی
را از هم متمایز میکنند. 1 این مسئله در ماده 68 آیی ننامه « ارزیابی نهادمحور » و « بازرسمحور
اجرایی سازمان که شرایط بازرسان را احصا کرده و ش امل دانشمحوری، انضباط،
مسئولیتپذیری، رعایت حقوق مردم، اخلاق حرف های و تخصصی، وفاداری، رازداری،
حقجویی، اجرای صحیح قوانین و اجتناب از فساد اداری و مالی و...است موضوعیت یافته
است. برخی نویسندگان نیز دانشگرایی و مهارتهای ادراکی و فنی بازرسان را شرط تبدیل
سازمان بازرسی به یک سازمان تحولگرا میدانند. 2
تا اینجا به جایگاه نهادهای نظارتی در فرآیند سیاس تگذاری عمومی و فر آیند ارزیابی
خط مشی ها پرداخته شد. چنانچه در خلال بحث فرآیند ارزیابی اشاره شد که بعضی اوقات عدم
نیل به اهداف تعیینشده در قوانین و سیاست ها و نیز نواقص و کمبودها، متوجه شیوه اجرای
قانون و الگوهای مدیریتی ناکارآمد خط مشی است، بنابراین در گفتار دوم تلاش خواهد شد به
بازرسی عملکرد و ارزیابی » این سؤال پاسخ داده شود که آیا سازمان بازرسی، در مرحله
صلاحیت و شرایط ضروری برای ایجاد اصلاحات و ارائه سازوکارهای اثرگذار بر « خط مشی ها
عملکرد دستگاه های اجرایی را دارد؟
2. سازمان بازرسی وکارکرد اصلاح الگوی مدیریتی در دستگاه های اجرایی
آنچه ذیل اصل 174 قانون اساسی، 3 هدف از تشکیل سازمان بازرسی کل کشور آمده است
است. اما « بر اجرای صحیح قوانین » و « بر حسن جریان امور در دستگاههای اداری » دو نوع نظارت
هرچند حسن جریان امور مفهوم روشنی ندارد ولی حسن جریان در مقابل سوء جریان قرار
میگیرد که میتوان گفت منظور این است که دستگاه های اداری باید در امور خود، اهداف مقنن
. 1. وحید، 1383 ،پیشین،ص 188
http://www.gio.ir/?view=20&nu= 2. سخنرانی رئیس سازمان بازرسی،قابل دسترسی در: 1776
براساس حق نظارت قوه قضائیه نسبت به حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه های اداری ، » : 3. اصل 174
زیر نظر رئیس قوه قضائیه تشکیل می گردد. حدود اختیارات و وظایف این « سازمان بازرسی کل کشور » سازمانی به نام
.« سازمان را قانون تعیین می کند
ارزیابی و اصلاح فرآیندهای اداری در آیینه سازمان بازرسی کل کشور 129
را مورد توجه قرار دهند. هرگونه خروج از اهداف فوق و اعتدال باعث می شود نتوانند به وظایف
خود بپردازند. 1 در واقع ذیل هدف دوم است که قانونگذار به سازمان، صلاحیت بررسی الگوها و
شیوههای صحیح اجرای قوانین را اعطا نموده و طبق بند (ب)ماده 4 آیین نامه اجرایی به آن صحه
نحوه عملکرد و رفتار مسئولان از حیث اصول » . گذاشته است که باید به این موارد توجه شود
مدیریت، استفاده از منابع، ایجاد تحول و بهکارگیری فناوری های نوین در جهت تسریع و تسهیل
در امور و نیز صحت عمل،  حسن شهرت، انضباط، مسئولیت پذیری و پاسخگویی، رعایت حقوق
تا اینجا به اهداف تشکیل سازمان اشاره شد و در ادامه به .« مردم و اخلاق حرفه ای و شئون اسلامی
وظایف سازمان پرداخته می شود تا محورهای رابطه بین سازمان و اصلاحات اداری روشن شود. بر
اساس ماده 2 قانون تشکیل سازمان، وظایف آن به شرح زیر است:
الف) بازرسی مستمر کلیه وزارتخانهها و ادارات و نیروهای نظامی و انتظامی و مؤسسات و
شرکتهای دولتی و شهرداریها و مؤسسات وابسته به آن ها و دفاتر اسناد رسمی و مؤسسات
عامالمنفعه و نهادهای انقلابی و سازمان هایی که تمام یا قسمتی از سرمایه یا سهام آنان متعلق به
دولت است یا دولت به نحوی از انحا برآن ها نظارت یا کمک مینماید و کلیه سازمان هایی که
شمول این قانون نسبت به آن ها مستلزم ذکر نام آن ها است براساس برنامه منظم.
ب) انجام بازرسیهای فوقالعاده، حس بالامر مقام معظم رهبری، به دستور رئیس قوه
قضائیه، درخواست رئیس جمهور، کمیسیون اصول 88 و 90 قانون اساسی مجلس شورای
اسلامی، بنا به تقاضای وزیر یا مسئول دستگاه های اجرایی ذیربط یا هرموردی که به نظر رئیس
سازمان، ضروری تشخیص داده شود.
ج) اعلام موارد تخلف و نارساییها و سوءجریانات اداری و مالی در خصوص وزارتخان هها و
نهادهای انقلاب اسلامی و بنیادها به رئیس جمهور و در خصوص مؤسسات و شرکتهای وابسته به
دولت به وزیر ذیربط و در مورد شهردار یها و مؤسسات وابسته به وزیر کشور و در خصوص
مؤسسات غیردولتی کم کبگیر از دولت به و زارت امور اقتصادی و دارایی و در خصوص
سوءجریانات اداری و مالی مراجع قضائی و واحدهای تابعه دادگستری به رئیس قوه قضائیه و در موارد
ارجاعی کمیسیون اصول 88 و 90 قانون اساسی نتیجه بازرسی به آن کمیسیون اعلام خواهد شد.
د) درصورتیکه گزارش بازرسی، حاکی از سوءجریان مالی یا اداری باشد رئیس سازمان،
یک نسخه از آن را با دلایل و مدارک برای تعقیب و مجازات مرتکب مستقیماً به مرجع
قضائی صالح و مراجع اداری و انضباطی مربوطه منعکس و تا حصول نتیجه نهایی پیگیری
. 1. رضایی زاده، پیشین، ص؛ 274
130 فصلنامه پژوهش حقوق عمومی، سال پانزدهم، شماره 42 ، بهار 93
خواهد کر د. در تمام موارد فو قالذکر رئیس سازمان، تصویر گزارش بازرسی را جهت
استحضار و پیگیری برای رئیس قوه قضائیه ارسال خواهد نمود (ماده 2 قانون تشکیل سازمان
بازرسی کل کشور).
صلاحیت سازمان به عنوان » بنابراین آنچه از مطالعه اهداف و وظایف سازمان، در خصوص
بر میآید در دو محور قابل بحث اس ت. اول، مبازره با فساد اداری و « متولی اصلاحات اداری
دوم، ارائه پیشنهادهایی برای تقویت حاکمیت قانون و الزامات قانونی.
1-2 . طرز کار سازمان برای مبارزه با فساد اداری
برای اینکه سازمان در مأموریتها و وظایف محوله موفق شود در واقع مبارزه با فساد را از
ساختار خود شروع میکند. بهمنظور جلوگیری از فساد و تبانی کارکنان با بازرسین، ماده 20
آیین نامه مقرر کرده، بازرسین در موارد زیر از ادامه بازرسی خودداری کنن د: ال ف) بازرس یا
اقربای نسبی و سببی وی از هر درجه و طبقه، در موضوع نظارت و بازرسی نفع شخصی داشته
باشند؛ ب) بازرس یا اقربای فوق الذکر، در واحد مورد بازرسی سمت مدیریت داشته باشند؛ ج)
بازرس یا اقربای مذکور، با مدیریت واحد مورد نظارت و بازرسی، سابقه اختلاف اداری،
حقوقی یا کیفری داشته باشند.
همچنین به منظور نظارت همگانی و کنترل غیررسمی با اعلام محل استقرار خود برای
بومیان محل مأموریت، شرایطی را فراهم نمایدکه افراد حقیقی و نهادهای مدنی نیز در
مأموریتهای سازمان مشارکت نمایند و از نحوه کار دستگاههای اداری و احیاناً تخلفات آن ها
به بازرسین گزارش و حسب موضوع، اعلام شکایت نمایند (ماده 11 آیین نامه اجرایی). این اقدام
باعث ایجاد شفافیت شده و مشارکت گرو ههای مردم را د ر جریان امور دستگا هها موجب
می شود.
درعینحال بهمنظور دوری از گزارشهای جانبدارانه و مغرضانه، در تنظیم گزارش نهایی
باید به نکاتی هم توجه شود تا هم واقعیات منعکس شده و هم تصمیماتی که باید با توجه به
گزارش ها اتخاذ شود با واقعیت همخوانی و مناسبت داشته باشد که در این صورت، نظارت،
کارآمدتر خواهد شد. برای نمونه، برخی از نکات مورد تأکید در تهیه گزارش به قرار زیر
است:
- اعلام نظر بر حسن جریان امور یا تعیین موارد اختلاف بین آنچه انجام گرفته و آنچه باید
انجام میگرفت و بیان اشکالات، معایب، نقایص، وقوع تخلف و جرم.
ارزیابی و اصلاح فرآیندهای اداری در آیینه سازمان بازرسی کل کشور 131
- اخذ دفاعیات و نقطهنظرات عالی ترین مسئول دستگاه مورد بازرسی در بازرسی های برنام های
و مهم به صورت مکتوب در رابطه با اشکالات و تخلفات و منعکس نمودن آن در گزارشها.
- استنتاج از مجموعه بررسی ها و اعلامنظر نهایی با توجه به شرایط و اوضاع و احوال مؤثر و
ارائه پیشنهادهای مناسب و اصلاحی و قابل اجرا.(ماده 47 آیین نامه)
دقیقاً بهخاطر همین موضوع گزارشهای واقع بینانه است که شماری از مصادیق فساد مالی و
اداری در دستگاه های اداری و نحوه انعکاس آ نهادر آیین نامه مورد توجه بوده است
(ماده 63 آیین نامه)درصورتیکه قبلاً این موارد تخلف به بالاترین مقام مسئول آن دستگاه یا
وزراتخانه اعلام شده باشد باید آن مسئول، مورد را به سازمان منعکس نماید. درغیراینصورت،
مسئول به مراجع قضایی معرفی میشود. البته سازمان م یتواند اعلامات و شکایات رسیده از
دستگاه اداری را به قسمتهای بازرسی و حراست آن دستگاه ارسال نموده و خواستار رسیدگی
شود (ماده 64 آیین نامه) ولی با این کار، ادارات در جریان امور بازرسی قرار میگیرند و ممکن
است مسائل بهصورت تعاملی و گاه با تبانی پیش رود و شفافیت بازرسی زیر سؤال برود که نمونه
آن در گزارش مهر 1390 کمیسیون اصل نود در موضوع اختلاس سه هزار میلیاردی که در سیستم
بانکی در شهریورماه 1390 اتفاق افتاد، بیان شده است که اداره کل نظارت در زی ر مجموعه
قائممقام بانک مرکزی قرار گرفته و از این ابزار نظارتی برای شناسایی و برخورد با تخلفات در
سیستم بانکی استفاده مناسب نشده است. متعاقب درخواست سازمان مبنی بر بازرسی از بانک ملی
توسط بازرسان خود بانک مرکزی، بازرسان بانک مرکزی از شعبه مرکزی بانک ملی بازرسی
کرده و تخلفات این شعبه را در ارتباط با گروه آریا به قائ ممقام گزارش م ینمای د. عل یرغم
تخلفات عدیدة گزارششده، هیچگونه اقدام اصلاحی از سوی قائم مقام بانک مرکزی صورت
نپذیرفته و گزارش مذکور برای کمیسیون اصل 90 نیز ارسال نشده است.
جهت مشارکت همه گروههای جامعه، اجماع و وفاق، حاکمیت قانون و برای ارتقای میزان
سلامت اداری و مقابله با فساد شاخصهای الگوی مدیریتی حکمرانی خوب- که از برنامههای
سازمان های بین المللی برای مبارزه با فساد است و نیز بهمنظور اثربخشی و جلوگیری از عمل در
شرایط آزمون و خطا و نیز برای رعایت استانداردهای مربوطه در امور اداری، سازما ن، موظف
به اطلاعرسانی است. 1 همچنین جهت استفاده ازافراد متخصص و انجام تحقیقات از ظرفیتهای
1. سازمان بازرسی طبق ماده 66 موظف به اطلاعرسانی عمومی به منظور اثربخشی و نیز شاید برای رعایت استانداردها و
بهکارگیری تجارب و راهکارهای مجامع بین المللی در امر مدیریت امور عمومی مثل حکمرانی خوب به تعیین موضوعات و
اطلاعات قابل ارائه در نشریات و پایگاه های اطلاع رسانی بین المللی و منطقه ای نظیر انجمن آمبودزمان آسیایی، مؤسسه
آمبودزمان جهانی و انجمن بین المللی مسئولان مبارزه با فساد است.
132 فصلنامه پژوهش حقوق عمومی، سال پانزدهم، شماره 42 ، بهار 93
غیردولتی و مردمی، در زمینههای واجد صلاحیت خود، نظیر ارتقای میزان سلامت نظام اداری و
مقابله با فساد اقدام نماید (ماده 65 آیین نام ه). در واقع سازمان بازرسی با این اقدام م یتواند
یافته های علمی و تجارب موفق را به دستگاههای دولتی تحت عنوان استانداردهای م ورد قبول
خود، پیشنهاد نموده و در جهت رعایت آن از سوی دستگاهها، الزامات قانونی را فراهم نماید.
در راستای همین نقش ابتکاری و پیشگیرانه است که رئیس وقت قوه قضاییه، آی تالله
نظارت نبایستی تنها نظارت بر عملکرد و تخلفات و جرایم و اینها باش د. » : شاهرودی میگوید
این یک بخشی از نظارت و بازرسی است...اما برخی از فساده ا...سیستمی است یک سیستم
فاسد است که یک مجموعه مقررات فاسد آورده است...سازمان باید این مقررات ناکارآمد
را... که در حقیقت منشأ پیدایش زمین ههای فساد بوده است کشف و تشخیص ده د... و به
مسئولان اجرایی و قانونگذاری نشان بدهد. یک گزارش نوشته شود مستدل... برای رئیس قوه
1.« مجریه یا وزیر و... که این مقررات بایستی اصلاح شود
2-2 . سازمان بازرسی و حاکمیت قانون
بازرسیهای مستمر سازمان از ادارات باعث خواهد شد حاکمیت قانون نهادینه شده و
به طوری که سروکارداشتن با شکایتها باعث م یشود » . عقلانیت بر رفتار کارکنان حاکم شود
سازمان، نارساییهای مقررات اداری را بهخوبی درک نموده و علتیابی کند و بر این اساس با
پیشنهاهایی که جهت اصلاح کاستیها ارائه مینماید، دستگا ه های اداری را در بهبود کارایی
وسازگارشدن با نیازهای متحول جامعه یاری نماید. حتی درصورت یکه اداره به سازوکارهای
سازمان اعتنا نکند با اینحال ناگزیر خواهد بود برای تصمیمات خود ارائه دلیل نموده و در این
2 اظهارات رئیس سازمان .« شرایط، اصل توجیهپذیری و عقلانی تصمیمات اداری تحقق یاب د
برای حفاظت از محیطزیست و منابع طبیعی باید الزامات قانونی، نهاد » بازرسی مبنی بر اینکه
3 در این راستا اس ت. از « کنترلکننده، مراقبتی و نظارتی در دستگاه های مربوطه تقویت گرد د
سوی دیگر طبق بند (ب) ماده 2 قانون تشکیل سازمان، یکی از نهادهایی که م یتواند
درخواست بازرسی از ادارات نماید، کمیسیون اصل نود است. لذا این کمیسیون هم به نوبه خود
به استقرار حاکمیت قانون در دول تها و نهادهای حکومتی کمک م یکن د. نظارت توسط
کمیسیون از نوع نظارت ارجاعی است که ناظر در صورت مشاهده تخلف از قانون، اقدامی
. 1380 ) شماره 12 ، ماهنامه دیده، ص؛ 7 ) « دیدار با بازرسان سازمان بازرسی » 1. هاشمی شاهرودی
. 2. رضاییزاده،پیشین، ص؛ 164
3. www.gio.ir/?view=20&nu=1776
ارزیابی و اصلاح فرآیندهای اداری در آیینه سازمان بازرسی کل کشور 133
نمیکند بلکه مراتب را به مقامات قضایی برای رسیدگی و اخذ نتیجه نهایی ارجا ع م یده د. با
اینحال در گزارش های ارسالی، مشاهدات و معلومات خود را به مقام اجرایی منتقل م یکن د. 1
یکی از پیشنهادهای کمیسیون اصل نود برای بهبود امور در گزارش اختلاس سه هزار میلیاردی
اصلاح ساختار و نظام بازرسی و حسابرسی داخلی بان کها و ارتقای ج ایگاه » : عبارت بود از
آن ها و مکانیزهنمودن آن جهت دسترسی مدیران و مسئولین ذیربط در راستای اتخاذ تصمیم
مناسب نسبت به پرداخت اعتبارات و تسهیلات به متقاضیان و برخورد قاطع و بدون اغماض با
مدیران و مسئولینی که در شناسایی و انعکاس تخلفات و اجرایی و عملیاتینمودن گزار شهای
2 ترکیب اعضای آن طوری است که .« بازرسی مرتکب تقصیر یا قصور میشوند، ضروری است
از هر کمیسیون تخصصی یک عضو حضور دارد و برای رفع برخی محدودیتهای مقرراتی و
درصورت سکوت قانون یا ابهامات قانونی، پیشنهادهای اصلاحی خود را در قالب طرح قانونی
به صحن مجلس ارائه نمایند.
صلاحیتهای سازمان بر اساس بند (ج) ماده 4 آیین نامه اجرایی در بازرسیهای مستمر بسیار
عام بوده و شامل اکثر امور کشور می شود. بنابراین سازمان صلاحیت تکلیفی دارد در تدوین
اوضاع عمومی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی » : برنامه نظارتی خود به اولویتهای زیر توجه نماید
اعم از آنکه مربوط به تمام یا بخشی از کشور باشد از قبیل پیشرفت اجرای برنامه های توسعهبخشی
استانی و ویژه رشد اقتصاد ملی، سرمایه گذاری، رقابت پذیری، اشتغال زایی، تراز تجاری، فاصله
دهک های اجتماعی، فرهنگ گردشگری، آموزش و تربیت، بهداشت، سلامت و رفاه اجتماعی،
امنیت قضایی، امور انتظامی، حقوق شهروندی و حفظ محیط زیست در حدود وظایف و
آیین نامه اجرایی قانون ) « مأموریت های دستگاه های مشمول بازرسی و اختیارات قانونی سازمان
تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مصوب 1360 اصلاحیههای آن در سال 1388 ). بنابراین تلاش
سازمان بر این خواهد بود که گستره قانونگرایی را در همه امور عمومی پیگیری نماید.
آنچه تا اینجا مورد بررسی قرار گرفت نقش سازمان بازرسی وچگونگی فعالیت آن در
ارتباط با تأثیرگذاری بر نحوه اجرای قوانین و ارائه پیشنهادهای اصلاحی در روند آسیبشناسی
شیوههای مدیریت بود اما همان طور که در ابتدا اشاره شد در ادامه به نهاد دیگری مطابق با
قانون مدیریت خدمات کشوری 3 به نام سازمان مدیریت و برنام هریزی یا معاونت راهبردی
ریاست جمهوری اشاره می شود که بازوی نظارتی قوه مجریه بوده و نقش بسیار مهم تخصیص
. 1. عمید زنجانی و موسی زاده، پیشین،ص؛ 75
2. http://www.alef.ir/pdfs/alef_90_report.pdf
3. قانون مدیریت خدمات کشوری، مصوب مهرماه 1386
134 فصلنامه پژوهش حقوق عمومی، سال پانزدهم، شماره 42 ، بهار 93
بودجه دستگاههای اداری را در کنترل داشته لذا میتواند تأمین اعتبار برای دستگاهها را منوط به
پیروی و رعایت برخی استانداردها و اصول مدیریتی از سوی بروکراسی اداری و دیوانی نمای د.
با اینحال نظارتی که توسط قوه مجریه در داخل دستگاه های خودش و به وسیله خودش انجام
میگیرد تا در صحت عملیات خود یقین و برابر سفارشی (مجوز ی) که از قوه مقننه دریافت
کرده عمل کند این نظارت میتواند قبل از خرج یا حین خرج به عمل آید. 1
3-2 . قانون مدیریت خدمات کشوری؛ روندهای تحول اداری
تحقیقات بانک جهانی در سال 1989 روشن کرد که مسئله حکمرانی یعنی شیوه مدیریت و
اداره کشور یا رابطه شهروندان با حکومتکنندگان، موضوع کلیدی توسعه است. حکمرانی را
چگونگی حکومتکردن و فرما ندادن بر مردم و چگونگی اداره و تنظیم امور دولت معنا
کردهاند. حکمرانی مجموعهای از روشهای فردی و نهادهای عمومی وخصوصی است که امور
مشترک مردم را اداره می کند. حکمرانی فرآیندی پیوسته است که از طریق آن، منافع متضاد یا
متنوع را همساز نموده و اقدام همکاری جویانه اتخاذ میکند. حکمرانی شامل نهادهای رسمی و
نظامهایی است که برای تضمین رعایت قانون، قدرت پیدا کردهاند. 2 حکمرانی خوب، الگوی
مدیریتی بود که بانک جهانی صندوق بین المللی پول، کم ک های مالی خود به کشورهای
درحالتوسعه را منوط به رعایت و بهکارگیری برخی شاخصها در اداره امور عمومی و ارائه
خدمات کرده بود. این شاخصها بهنوعی مبارزه با فساد اداری و مالی نیز بود و راهکارهایی
جهت مبارزه با فساد ارائه مینمود.
شاخصهای حکمرانی خوب که برای جلوگیری از فساد مالی و اداری کشورهای درحال
توسعه از طرف بانک جهانی پیشنهاد شد عبارتاند از: مشارکت، حاکمیت قانون، کارآمدی و
اثربخشی، پاسخگویی، شفافیت، مسئولیتپذیری، اجماع، عدالت و انصاف.
قوانین موضوعه و نهادهای کنترلی هم در ایران به گونه دیگری برای اداره خدمات عمومی
و جلوگیری از فساد دستگاههای اداری به این مسئله پرداخته و در قانون مدیریت خدمات
کشوری مصوب 1386 نمود یافته اس ت. بنابراین در ادامه به شاخ صهایی از قانون مذکور
پرداخته می شود که معاونت راهبردی و نظارت ریاست جمهوری (که سابقاً در زمان تصویب
1. http://www.bazresi.ir/portal/Home/Default.aspx?CategoryID=0cad74e9-34a7-47bab0b0-
96f153444bcc.
2.”WHAT IS GOOD GOVERNANCE”(2004),UN ESCAP,INTERNET SITE.
ارزیابی و اصلاح فرآیندهای اداری در آیینه سازمان بازرسی کل کشور 135
قانون مدیریت خدمات کشوری، نهاد سازمان مدیریت و برنام هریزی بو د) موظف شده
دستگاههای اداری را به سوی بهبود امور اداری و اصلاح الگوهای مدیریتی سوق ده د. در
گفتارهای پیش اشاره شد که ارزیابی و بازرسی عملکرد و در نتیجه بررسی ظرفیت ارائه
راهکارهای عملی برای بهبود عملکرد دستگاهها از سوی سازمان بازرسی و نیز سازمان مدیریت
و برنامه ریزی هدف اصلی این نوشتار است. بنابراین ارزیابی عملکرد دستگا ههای اجرایی در
فصل یازدهم قانون مدیریت خدمات کشوری پی شبینی شده و مقرر شده با استقرار نظام
مدیریت عملکرد مشتمل بر ارزیابی عملکرد سازمان ، مدیریت و کارمندان، این مهم ممکن شود
1.( ( ماده 81 وماده 82
همچنین در قانون مذکور، به اهمیت انطباق اقدامات ادارات بر اساس شیو ههای نوین
مدیریتی و ضرورت تحول اداری پرداخته شده است و برای این منظور، دستگا ههای اداری و
دولتی میتوانند از کمکها، ظرفیتها وتواناییهای مراکز علمی در این زمینه بهر همند شون د.
( مواد 19 ) از سوی دیگر ب همنظور افزایش کارایی و بهر هوری در سازمان های اداری،
( سازوکارهای مناسب برای مشارکت و خلاقیت کارکنان در اداره امور فراهم گرد د. (ماد ه 20
در ابتدای بحث اشاره شد که معاونت نظارت راهبرد ی ریاست جمهوری، نقش تخصیص
بودجه دستگاه ها را دارد و به همین دلیل میتواند در کنار تأمین اعتبار اداره یا قبل از تخصیص
بودجه، دستگاه را به رعایت اصول و استانداردهای موردنظر خود مکلف نماید و به نظر می رسد
این صلاحیت در ماده 29 پیش بینی شده است.
رعایت حقوق مردم از طریق عمل به وظایف به نحو احسن، پاسخگویی و مسئولیتپذیری با
اطلاعرسانی گسترده برای عموم مردم و رعایت عدالت و انصاف، ضروری است چرا که مردم
در استفاده از خدمات دستگاه های اجرائی در شرایط مساوی از حقوق یکسان برخوردارن د.
شفافیت، با روشنساختن مراحل، زمان و کیفیت ارائه خدمات و بالاخره کارآمدی و
اثرگذاری از راه نظام تشویق و تنبیه کارکنان که از شاخصهای اساسی حکمرانی خوب است
27 و 28 قانون مذکور مورد توجه قرار گرفته اس ت. نیز ب همنظور ارائه ،26 ، در مادههای 25
خدمات اداری بهتر و کارآمدتر و سریعتر، رعایت الزامات فناوری اطلاعات و تجهیز به آنچه
دولت الکترونیک گفته می شود برای ادارات ضروری اس ت. (ماده 36 ) برای افزایش سطح
کارایی دستگاهها و موفقیت آن ها در نیل به اهداف تعیینشده، سازمان مدیریت و برنام هریزی
1. مواد مذکور و مواد قانونی که تا آخر این گفتار آورده می شود، از قانون مدیریت خدمات کشوری است. لازم به یاد
آوری است که هماکنون بهجای سازمان مدیریت و برنامه ریزی، معاونت راهبردی و نظارت ریاست جمهوری ایفای نقش
میکند.
136 فصلنامه پژوهش حقوق عمومی، سال پانزدهم، شماره 42 ، بهار 93
کشور باید طرح توانمندسازی کارمندان را از طریق متناس بساختن دان ش، مهارت و نگرش
کارمندان با شغل موردنظر، انگیز ه های لازم را جهت مشارکت مستمر کارمندان در فرآیند
( آموزش تأمین نماید.(ماده 58
در پایان به دو نهاد بسیار مهم در فرآیند تحول نظام اداری که در همین قانون مدیریت
خدمات کشوری پیشبینی شده است اشاره می شود. در واقع آنچه در مدیریت دولتی، الگوی
شورای توسعه » و « شورای عالی ادار ی » حکمرانی خوب گفته می شود با فعالیت این دو نها د
ممکن می شود. 1 « مدیریت و سرمایه انسانی
برخی وظایف واختیارات شورای عالی اداری به قرار زیر است:
-1 تجدیدنظر در ساختار داخلی دستگاه های اجرائی ب همنظو ر ایجاد انسجام تشکیلاتی و
حذف وظایف موازی، مشابه و تکراری.
-2 تفکیک وظایف اجرائی از حوز ه های ستادی دستگا ههای اجرائی و محدودنمودن
فعالیت حوزه های ستادی به اعمال حاکمیت و امور مدیریتی و راهبرد ی، سیاس تگذار ی،
برنامه ریزی ، سازماندهی ، نظارت و کنترل و انتقال وظایف اجرائی به واحدهای استانی ،
شهرستانی و سایر سطوح جغرافیایی و اصلاح ساختار تشکیلاتی متناسب با تغییرات به عملآمده.
-3 بازنگری و اصلاح نظام تصمیم گیری شوراها و کمیت ههای کشور ب هنحو یکه ضمن
ارتقای کیفی و کوتاه نمودن مراحل آن مراجع و نهادهای تصمی مگیرنده موازی و غیرضرور
حذف شوند.
-4 شناسایی و واگذاری وظایف ، امور و فعالیتهای قابل واگذاری دستگاه های اجرائی به
شهرداریها و بخش غیردولتی با هدف رهاسازی دولت از تصد ی های غیرضرور و همچنین
تعیین نحوه ارتباط و تنظیم مناسبات نظام اداری با شوراهای اسلامی روستا، بخش و شهر،
شهرستان و استان.
-5 اصلاح و مهندسی مجدد سیست مها، رو شها و روی ههای موردعمل در دستگا ههای
اجرائی با گرایش ساده سازی مراحل انجام کار، خودکارسازی عملیات و کاهش میزان ارتباط
کارمندان با مراجع هکنندگان ، افزایش رضایت مراجعا ن، کاهش هزین ههای اداری و
اقتصادی نمودن فعالیتها.
به منظور ایجاد تحول در نظام اداری کشور در ابعاد، نقش و اندازه دولت ، ساختار تشکیلاتی و » : 1. ماده 114 مقرر میدارد
نظامهای استخدامی ، مدیریت منابع انسانی ، روشهای انجام کار و فناوری اداری و ارتقا و حفظ کرامت مردم و نیل به نظام
اداری و مدیریتی کارا، بهره ور و ارزشافزا، پاسخگو، شفاف و عاری از فساد و تبعیض ، اثربخش ، نتیجه گرا و مردم سالار،
.« شورای عالی اداری با ترکیب و اختیارات زیر تشکیل میگردد
ارزیابی و اصلاح فرآیندهای اداری در آیینه سازمان بازرسی کل کشور 137
- 6 تصویب طر حهای لازم برای ارتقای بهر ه وری و کارآیی نیروی انسانی و مدیریت
دستگاه های اجرائی. (ماده 115 قانون مدیریت خدمات کشوری)
-7 تدوین مقررات لازم برای اجرای صحیح احکام این قانون.
نامیده « شورای توسعه مدیری ت » ، شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی که در این قانون
می شود برای انجام وظایف ذیل که نقش آن را در اصلاحات اداری نشان م یدهد بر اساس
ماده 116 تشکیل میشود.
1 - بررسی و تصویب شرایط احراز رشتههای شغلی و نحوه تخصیص آ نها به طبقات جداول
حقوق.
-2 بررسی و تصویب دستورالعملها و رویه هایی که به موجب این قانون در صلاحیت شورا
قرار می گیرد.
-3 هماهنگی در اظهار نظر و پاس خگویی به استعلامات و ابهامات اداری و استخدامی
دستگاه های اجرائی در اجرای مفاد این قانون.
-4 ایجاد روی ههای واحد اداری و استخدامی در چهارچوب مقررات این قانو ن.(ماده
116 قانون مدیریت خدمات کشوری)
نتیجهگیری
دغدغه تحول اداری و اصلاح رویههای اجرا و استفاده از ظرفی تهای قانونی در بعد داخلی و
ارائه پیشنهادها و برنامه هایی همچون حکمرانی خوب از سوی سازما نهای بی نالمللی در راستای
مبارزه با فساد اداری و مالی در دهه آخر قرن بیس ت،کلید توسعه عنوان شده اس ت. در این مقاله
تلاش شد به ظرفیتهای قانونی داخلی از قبیل نقش سازمان بازرسی و همچنین نقش سازمان
مدیریت و برنامه ریزی در فرآیند ارزیابی و بازرسی به منظور اصلاح شیوههای اجرا به عنوان متولی
تحول اداری اشاره شده و بررسی شود. مطالعه حاضر نشان داد سازمان بازرسی بر اساس مواد قانونی
آیین نامه اجرایی خود، چنین صلاحیتی را دارد، بهخصوص آنجا که از حسن اجرای قانون و ارائه
گزارش های بازرسی بحث میکند. غیر از سازمان بازرسی، قانون مدیریت خدمات کشوری نیز
سازوکارهای بسیار مناسب و کارآمدی را حتی مترقیتر از الگوی حکمرانی خوب برای اصلاح
شیوههای اجرا و مبارزه با فساد و سوء جریانات اداری پیش پا م یگذار د. اگرچه پتانسیل و بستر
مناسبی با اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری که از سوی سازمان برنام هریزی انجام م یگیرد
برای تحول اداری و مبارزه با فساد فراهم شده، با اجرای آزمایشی به مدت پنج سال و تجدیدنظر در
ساختار سازمان مدیریت و برنامه ریزی، افق مناسبی را نمیتوان متصور شد.