Document Type : Research Paper
Author
Abstract
Managers and Decision-Makers of All Organizations should understand that they will be Responsible for their decisions. Internal Tribunals of the United Nations are statutory institutions created by the UN General Assembly in response to the need for an independent, transparent, effective, efficient judicial system that would ensure managerial accountability. By these Tribunals, the employees are sure that they can object to unfair and wrong decisions, and demand their rights that are foreseen for them under the rules and statute of the organization. The internal justice regime of the United Nations has changed a lot up to now. The first Administrative Tribunal of the UN was created in 1949, and it looked after the disputes between employees and the organization until the beginning of 21st century. Naturally in these long years its weaknesses were found and tries were made to fix them. Eventually in 2007, the foundation of the new internal justice regime of the UN that was composed of two Tribunals named United Nations dispute Tribunal and United Nations Appeals Tribunal was made. Analysis of Weaknesses and strength of the first and the old internal justice regime, and their comparison is this paper's goal.
Keywords
چکیده
دادگاه‌های داخلی ملل متحد نهادهایی مبتنی بر اساسنامه هستند که توسط مجمع عمومی ملل متحد و در پاسخ به نیاز به یک نظام قضایی مستقل، موثر، شفاف و کارآمد ایجاد شده‌اند تا تضمین‌کننده مسوولیتپذیری مدیران و تصمیم‌گیران باشند. با وجود این دادگاه‌ها، کارمندان اطمینان خاطر دارند که می‌توانند در مقابل تصمیمات ناعادلانه و نادرست اعتراض نمایند و حقوق خود را که براساس آیین‌نامه‌ها و مقررات سازمان برای آنان پیش‌بینی شده، مطالبه نمایند. نظام قضایی داخلی سازمان ملل متحد تاکنون تغییرات بسیاری به خود دیده است. اولین دادگاه اداری ملل متحد در سال 1949 پا به عرصه وجود گذاشت و تا سال‌های آغازین قرن بیست و یکم به اختلافات میان کارمندان و سازمان رسیدگی کرد. در طول این سال‌ها طبیعتاً به نقاط ضعف این نظام پی برده شد و سعی بر آن بود تا آنها را برطرف کنند. نهایتاً در سال 2007 پیکره نظام قضایی جدید داخلی ملل متحد بنیان گذاشته شد که از دو دادگاه با نام‌های دادگاه حل اختلاف، و دادگاه تجدیدنظر تشکیل می‌شود. بررسی نقاط ضعف و قوت هر دو نظام قضایی سابق و جدید ملل متحد و مقایسه آنها، موضوع نوشتار حاضر می‌باشد.
واژگان کلیدی: دادگاه اداری، کارمندان، سازمان ملل متحد، دادگاه حل اختلاف، دادگاه تجدیدنظر
- مقدمه
سازمان‌های بین‌المللی همانند دولتها توسط افراد اداره می‌شوند. این افراد در دو دسته کلی قرار می‌گیرند، نمایندگان دولتها و ماموران سازمان، که شامل کارمندان و کارشناسان حین خدمت هستند. پذیرش شخصیت حقوقی مستقل سازمان‌های بین‌المللی از سوی دولتها و مصونیت آنها نزد دادگاه‌های داخلی و نیز حق دادخواهی و رسیدگی عادلانه ماموران سازمان به عنوان یک حق بشری، پیدایش نظام قضایی داخلی در درون سازمان‌های بین‌المللی را موجب شده است. چرا که ماهیت بین‌المللی اشتغالات سازمان‌های بین‌المللی ایجاب می‌کند تا آنها خود را از دولت میزبان و یا هر دولت دیگری جدا سازند (Amerasinghe, 1994: 6).
سازمان‌های بین‌المللی اختلافات میان خود و کارگزاران خویش را از طرق گوناگونی از جمله مذاکره، سازش، شیوه اداری، داوری و رسیدگی قضایی حل‌وفصل می‌کنند. رسیدگی قضایی از طریق دادگاه‌های اداری بین‌المللی مهمترین شیوه حل‌وفصل اختلافات شغلی در سازمان‌های بین‌المللی است (زمانی، 1393: 198). در چارچوب سازمانی، مهمترین وظیفه یک رکن قضایی، اعمال نظارت قضایی بر مشروعیت تصمیمات سازمان می‌باشد (زمانی، 1393: 197).
اولین بار ایده تشکیل یک دادگاه بین‌المللی در سال 1927 توسط اولین مدیر سازمان بین‌المللی کار مطرح گردید. اساسنامه دادگاه اداری جامعه ملل در سپتامبر 1927 به تصویب مجمع جامعه ملل رسید (قاسمی، 1391: 240). این دادگاه تا سال 1946 فعالیت کرد و حدود 40 رای صادر نمود. در پی انحلال جامعه ملل در 1946 این دادگاه منحل نشد، بلکه تبدیل به دادگاه اداری سازمان بین‌المللی کار شد. این دادگاه در حال حاضر هم وجود دارد و علاوه بر رسیدگی به اختلافات اداری موجود در سازمان بین‌المللی کار، به اختلافات اداری موجود در برخی از موسسات تخصصی ملل متحد از جمله یونسکو، سازمان جهانی بهداشت، سازمان جهانی هواشناسی، فائو، اتحادیه جهانی پست، اتحادیه بین‌المللی ارتباطات و آژانس بین‌المللی انرژی اتمی نیز رسیدگی می‌نماید (بیگ‌زاده، 1389: 245).
از زمان تاسیس سازمان ملل متحد، موضوع مصونیت این سازمان نسبت به صلاحیت قضایی کشورهای عضو، عاملی شناخته شد که به سازمان در رسیدن به اهدافش بهتر یاری می‌رساند (Boon, 2016: 343). نهایتاً این موضوع در بند اول ماده 105 منشور ملل متحد گنجانده شد.[1] این مقرره باعث می‌شود تا سازمان ملل متحد تحت صلاحیت دولت‌های دیگر از جمله دولت میزبان قرار نگیرد (Miller, 2009: 36). چرا که این اعتقاد وجود داشت که سازمان ملل تنها در صورتی می‌تواند به وظایف خود درست عمل کند که دولتها به بی‌طرفی این سازمان ایمان داشته باشند، بعلاوه دادگاه‌های داخلی کشورهای دیگر نیز برای رسیدگی به امور داخلی یک سازمان بین‌المللی صلاحیت و توانایی کافی ندارند (Akehurst, 1967: 12).
لذا موضوع ایجاد یک دادگاه اداری برای سازمان ملل متحد از سال 1945 مورد توجه قرار گرفت[2] زمانی که کمیسیون مقدماتی ملل متحد پیشنهاد داد که یک دادگاه اداری ایجاد شود.[3] این موضوع بعداً در بخش 29 کنوانسیون مزایا و مصونیت‌های ملل متحد مصوب 1946[4] نیز درج شد. این موضوع در خلال جلسات دوم و سوم مجمع عمومی توسط کمیته‌های مختلف مورد بررسی قرار گرفت (Amerasinghe, 2005: 55). در تاریخ 21 سپتامبر 1949 در خلال چهارمین جلسه مجمع، دبیرکل گزارش خود را درباره تاسیس دادگاه اداری ملل متحد که شامل پیش‌نویس اساسنامه دادگاه نیز بود٬ ارائه کرد.[5] در 8 نوامبر 1949 و متعاقب بررسی پیش‌نویس اساسنامه، کمیته پنجم آن را تایید کرد و برای تصویب به مجمع عمومی پیشنهاد کرد.[6] مجمع عمومی پیشنهاد را مورد بازبینی و مطالعه قرار داد و سپس با تصویب قطعنامه 351 مورخ 24 نوامبر 1949، دادگاه اداری سازمان ملل متحد پا به عرصه وجود گذاشت (25th plenary Mtg, 1949: 360-362). دلایل ایجاد این دادگاه به بهترین نحو در این عبارات آمده‌اند:
"سازمان ملل متحد بدون رضایت خود نه در هیچ‌یک از دادگاه‌های داخلی قابل تعقیب است و نه از طریق دیوان بین‌المللی دادگستری امکان طرح دعوا علیه آن وجود دارد. سازمان ملل متحد با تاسیس یک دادگاه به عنوان محکمه‌ای که به روی تمام کارمندان بی‌شمار وی با تابعیت‌های گوناگون باز است نه تنها در جهت مدیریت موثر عمل می‌کند، بلکه باعث اجرای عدالت می‌گردد."[7]
بدین ترتیب سازمان ملل اقدام به ایجاد یک نظام قضایی داخلی نمود تا دعاوی موجود در سازمان از جمله پرونده‌های استخدامی را حل‌وفصل کند.[8] اگرچه اصل نظام مورد تایید همگان می‌باشد، لیکن روند فعالیت آن تا همین اواخر مورد انتقادات جدی بود. متعاقب قطعنامه 283/59 مورخ 13 آوریل 2005 با عنوان "اجرای عدالت در سازمان ملل متحد" دبیرکل «هیات بازطراحی نظام اجرای عدالت در سازمان ملل متحد»[9] (از این پس هیات بازطراحی) را تاسیس کرد و چنانکه از نام آن مشخص است، وظیفه آن بازطراحی و نوسازی نظام قضایی داخلی سازمان ملل متحد بود. این هیات دریافت که نظام قضایی داخلی سازمان ناکارآمد، فاقد استقلال، و ناموثر بوده و با حق دادرسی عادلانه کارمندان منطبق نیست و به همین دلیل با وجود این نظام، کارمندان اطمینانی از حصول نتیجه عادلانه ندارند.[10]
حال با توجه به این تغییر و تحولات در نظام حل و فصل اداری سازمان ملل متحد این سوال به ذهن متبادر می‌گردد که آیا این تحولات مفید و کارآمد بوده است یا خیر؟ به عبارت بهتر آیا گذار از نظام سابق اداری، و روی آوردن به نظام جدید حل وفصل اداری در سازمان ملل متحد توانسته به توقعات منطقی کارمندان آن سازمان پاسخ دهد و آیا در تضمین حقوق شناخته شده کارمندان موثر بوده یا خیر؟ بر همین اساس در این مقاله به بررسی جداگانه هریک از دو مکانیزم اداری سازمان ملل در گذشته و حال می‌پردازیم تا از این طریق به نقاط ضعف و قوت آنها پی ببریم. قبل از ورود به این بحث، شایسته است که ابتدا ضرورت وجود دادگاه اداری در سازمان ملل متحد را مورد بررسی و تحقیق قرار دهیم.
- ضرورت وجود دادگاه اداری
ادارۀ صحیح مستلزم مسوول بودن مدیران بخاطر اعمالشان و عواقب آن اعمال برای سازمان است. مدیران و تصمیم‌گیران سازمان باید بدانند که بدلیل تصمیمات‌شان مورد بازخواست قرار می‌گیرند. دادگاه‌های داخلی ملل متحد نهادهایی مبتنی بر اساسنامه هستند که توسط مجمع عمومی ملل متحد و در پاسخ به نیاز به یک نظام قضایی مستقل، موثر، شفاف و کارآمد ایجاد شده‌اند تا تضمین کننده مسوولیتپذیری[11] مدیران و تصمیم‌گیران باشند.
مجمع عمومی در قطعنامه 259/64 مورخ 5 می 2010، با عنوان «به سوی یک نظام مسوولیتپذیری در دبیرخانه ملل متحد»، به تعهد خود بر تقویت پاسخگویی تاکید کرد.[12] مجمع یادآور می‌گردد که عدم نظام جامع مسوولیتپذیری می‌تواند به سوء مدیریت، ویرانی و خطر در سازمان منجر شود. قطعنامه، مسوولیتپذیری را اینگونه تعریف می‌کند: «مسوولیتپذیری وظیفۀ دبیرخانه و کارمندان آن برای پاسخگو بودن در برابر تمام تصمیمات گرفته شده و اقدامات اتخاذ شده توسط آنهاست، و مسوول بودن آنها در قبال تعهداتشان بدون هیچ پیش‌شرط یا استثنایی است...».
آنگونه که در این قطعنامه آمده، یکی از عناصر ضروری پاسخگو بودن، اهمیت مطابقت تصمیمات مدیریت با منشور ملل متحد، قطعنامه‌های آن، آیین‌نامه‌ها و قواعد کارمندان است. از آنجا که مجمع عمومی و کارمندان سازمان خواستار شفافیت بیشتر در فرآیند تصمیم‌گیری سازمان هستند، ابزار مدیریتی جدیدی برای مسوولیتپذیری در داخل نظام ملل متحد شکل گرفته که همانا دادگاه‌های داخلی ملل متحد است.
یکی از اهداف تاسیس دادگاه‌های داخلی ملل متحد، تضمین مسوولیتپذیری مدیران بدلیل اعمالی است که در راستای وظایفشان انجام می‌دهند. اگر کارمندی مدعی شود که تصمیم و حکم مدیری حقوق وی را نقض کرده، آن کارمند بایست فرآیندهای موجود در سازمان را دنبال کند.
در یک رژیم مسوولیت‌پذیر ضروری است که نهاد قضایی دارای وسایل جبران خسارت و دیگر ابزارهای قهری برای مسوول شناختن مدیر باشد. دادگاه‌های ملل متحد، هم دارای روش‌هایی برای حل اختلاف و هم دارای طرق جبرانی برای فشار به مدیری هستند که از قواعد و آیین‌نامه‌ها تخطی کرده است. طرق جبرانی موجود در اساسنامه دادگاه‌های اداری ملل متحد محدود به لغو تصمیم، اجرای عین تعهد و پرداخت غرامت و هزینه‌ها می‌باشد (Shockley, 2011: 66).
حلقۀ ارتباط میان دادگاه‌های ملل متحد و مسوولیتپذیری مدیران سازمان، همانا حق دادگاه برای توضیح خواستن راجع به تصمیمات مدیریتی، و همچنین اختیار دادگاه برای تعیین روش جبرانی در مواردی است که مدیر از قواعد و آیین‌نامه‌ها متابعت نکرده است. حق جبران خسارت به عنوان اصل عام حقوق بین‌الملل و یک قاعده حقوق بین‌الملل عرفی نسبت به سازمان‌های بین‌المللی و کارمندان آنها نیز اجرا می‌شود (Wellens, 2004: 1159). نظام دادگستری موثر و قابل دسترسی، روندی است که عنصر جبران فردی و پرداخت غرامت و، در موارد مقتضی، مجازات را در خود جای داده باشد، این موارد عناصر ضروری نظامهای مسوولیت هستند (Harlow, 2003: 147).
دادگاه‌های ملل متحد به هر پرونده بطور جداگانه رسیدگی می‌کنند و اعتبار تصمیمات مدیریتی را بصورت موردی بررسی می‌نمایند. رویه نشان داده است که این امر، بر رویکرد مدیران نسبت به وظایف و مسوولیت‌هایشان در قبال تصمیمات موثر بر کارمندان نافذ بوده است. وجود این دادگاه‌ها همچنین بر روند تصمیم‌گیری مدیران در مواردی که می‌دانند مورد بازخواست قرار می‌گیرند، تاثیر زیادی داشته است. دادگاه‌های ملل متحد آرایی صادر می‌کنند که می‌توانند بر کل دوران فعالیت یک کارمند اثر بگذارد و مسیر زندگی وی را تغییر دهد. از جملۀ این آرا تصمیمات مربوط به انتصاب، ارتقای شغلی، و انفصال هستند. این تصمیمات ابتدا توسط مدیران اتخاذ شده‌اند و از آنجا که به رفاه یک کارمند مرتبط هستند، قابل طرح و پیگیری در دادگاه اداری می‌باشند (Shockley, 2011: 67).
- دادگاه اداری سازمان ملل متحد[13]
1-3. قضات دادگاه
ماده 3 اساسنامه از جمله مقرر می‌کرد که دادگاه اداری ملل متحد 7 عضو خواهد داشت که تابعیت تمام آنها باهم متفاوت خواهد بود و هریک از آنها باید دارای تبحر و تجربه در حقوق اداری در زمینه مربوطه باشد.[14] براساس بند دو این ماده، قضات توسط مجمع عمومی و از میان نامزدهایی انتخاب می‌شدند که دولتها آنها را پیشنهاد می‌دادند.[15] (). این قضات برای تنها یک دوره دیگر نیز قابل انتخاب بودند. این موضوع باعث ایجاد تردیدهایی در مورد استقلال قضات می شد، و موضوع نفوذ سیاسی در انتصاب این افراد را مطرح می‌کرد (Vicien-Milburn, 2008: 105)، چرا که این شائبه بوجود می‌آمد که قضات برای تامین نظر دولتها و مجمع عمومی در جهت انتخاب مجددشان، اعمالی انجام دهند که شاید چندان در جهت منافع کارمندان نباشد و سعی در جلب رضایت مجمع عمومی داشته باشند. طبق بند پنج از ماده 3، مجمع عمومی نمی‌توانست هیچ یک از قضات را برکنار نماید، مگر آنکه دیگر قضات به اتفاق به این نتیجه برسند که وی فاقد صلاحیت خدمت در این زمینه است.
2-2. صلاحیت و قابلیت پذیرش
دادگاه اداری ملل متحد براساس ماده (1)2 اساسنامه خود، "صلاحیت رسیدگی و صدور حکم در مورد شکایاتی را داشت که مدعی عدم رعایت قراردادهای استخدام کارمندان دبیرخانه ملل متحد، یا شرایط انتصاب چنین افرادی بودند." اساسنامه همچنین مقرر می‌کرد که "به روی هر شخص دیگری که بتواند ثابت کند که طبق هرگونه قرارداد یا شرایط انتصاب، ازجمله آیین‌نامه‌های کارمندان، دارای حقوقی می‌باشد و همچنین بتواند از جمله به این آیین‌نامه‌ها استناد کند مفتوح خواهد بود."[16]
اگرچه تفسیری وجود داشت مبنی بر اینکه دادگاه می‌تواند در اختیار افرادی غیر از کارمندان نیز قرار بگیرد، لیکن عبارت "بتواند به آیین‌نامه‌ها و مقررات کارمندان استناد کند" منجر به اعمال تفسیری مضیق از کسانی که کارمند محسوب می‌شوند، گردید (Redesign Panel, 2006: 16-18). رویه قضایی دادگاه اداری ملل متحد و عملکرد خود سازمان موید این بود که اشخاصی که دارای موافقت‌نامه‌های خدمات ویژه هستند و همچنین پیمانکاران موردی، داخل در مفهوم کارمند محسوب نمی‌شوند و بنابراین نمی‌توانند از نظام قضایی داخلی سازمان بهره ببرند (Redesign Panel, 2006: 15). این مساله، یکی از انتقادات هیات بازطراحی نسبت به نظام سابق حل‌وفصل اختلافات در ملل متحد بود (Redesign Panel, 2006: 20).
به علاوه طبق ماده 7، دادگاه اداری نمی‌توانست پرونده‌ای را بپذیرد مگر آنکه شخص مربوطه قبلا به کمیته انضباطی مشترک[17] یا ارگان تجدیدنظر مشترک[18] مراجعه کرده باشد. در موارد استثنایی و در صورت توافق دبیرکل و شخص مدعی، وی می‌توانست مستقیماً درخواست خود را به دادگاه اداری تسلیم کند. در صورتی که توصیه‌های ارگان تجدید نظر مشترک که به تایید دبیرکل هم رسیده‌اند مورد رضایت کارمند قرار نمی‌گرفتند، آنگاه دادخواست وی مورد قبول واقع می‌شد، مگر آنکه ارگان تجدید نظرمشترک به اتفاق به این نتیجه برسد که این درخواست بی‌نتیجه و فاقد توجیه منطقی است.[19] متعاقباً ارگان تجدیدنظر مشترک می‌توانست در مواردی که کارمند به یک دادگاه مستقل دسترسی ندارد به نتیجه‌ای قابل قبول دست یابد.
3-2. آیین دادرسی
مطابق با ماده 15 آیین دادرسی دادگاه اداری ملل متحد، تشکیل جلسه استماع شفاهی در صلاحدید و با تایید رییس دیوان بود. ظاهراً دادگاه در اکثر قریب به اتفاق موارد، براساس اسناد و مدارک کتبی رسیدگی کرده است. استدلال آنها نیز این بود که مدارک و ادله ارائه شده بصورت کتبی، برای صدور حکم کفایت می‌کند و نیازی به برقراری جلسه شفاهی نیست (Reinisch, 2006: 17). در ارتباط با مقررات نمایندگی قانونی[20] نزد دادگاه، ماده 13 آیین دادرسی مقرر می‌کرد که یک کارمند می‌تواند پرونده‌اش را نزد دادگاه "خودش به شخصه بصورت کتبی یا شفاهی تقدیم کند. او همچنین می‌تواند یکی از کارمندان ملل متحد یا آژانس‌های تخصصی را برگزیند تا نماینده (وکیل) وی باشد، یا ممکن است بوسیله مشاوری که اجازه دارد در هر کشوری برای عضو آن سازمان فعالیت کند نمایندگی شود. رییس یا، هنگامی که دادگاه در جلسه است، خود دادگاه می‌تواند به خواهان اجازه دهد تا توسط یک کارمند بازنشسته ملل متحد یا یکی از آژانس‌های تخصصی نمایندگی شود."
بند دو ماده 11 اساسنامه عنوان می‌کرد که "احکام دیوان قطعی و بدون تجدیدنظر می‌باشد."[21] بنابراین کارمندان از حق تجدیدنظر و اعتراض برخوردار نبودند.
4-2. انواع جبران خسارت در دادگاه اداری ملل متحد
طبق بند یک ماده 10 اساسنامه، دادگاه اختیار داشت تا دستور ابطال حکم مورد اعتراض یا اجرای عین تعهد[22] ذکر شده را صادر کند. با این حال، در مواردی که اجبار دبیرکل به برگرداندن کارمندی که قراردادش پایان یافته، شایسته و مناسب نبود، دبیرکل می‌توانست جبران خسارات به آن کارمند بپردازد.[23] با اینحال کارمندان درباره روش‌های جبران خسارت آگاهی کافی نداشتند (Redesign Panel, 2006: 28).
5-2. ایرادات وارد بر دادگاه اداری سازمان ملل متحد
نواقص و همچنین پیشنهادهای مختلفی که برای ارتقای نظام قضایی داخلی ملل متحد مطرح شده‌اند همگی در گزارشات و اسناد تهیه شده توسط هیات بازطراحی موجود است.[24] اگرچه پرداختن به تمامی این ناکارآمدی‌ها امکان پذیر نیست ولی به برخی از مهمترین عیوب دادگاه سابق اشاره می‌کنیم.
1-5-2. عدم پیش‌بینی حق تجدیدنظر خواهی
همانگونه که قبلا مشاهده شد، یک کارمند نمی‌توانست از حکم دادگاه اداری شکایت و تقاضای تجدیدنظر کند و لذا این حق وی نقض می‌شد.[25] در دوره مشخصی امکان ارائه درخواست تجدیدنظر به دیوان بین‌المللی دادگستری برای صدور رای مشورتی به دادگاه اداری ملل متحد داده شد.[26] با این حال اگرچه به گفته قاضی وینیارسکی[27] هیچ یک از تنظیم‌کنندگان منشور ملل متحد یا اساسنامه دیوان قصد نداشتند تا به دیوان بین‌المللی دادگستری صلاحیت بازنگری در آرای دادگاه‌های اداری را تفویض کنند، (ICJ Reports, 1956: 106) اما دیوان صلاحیت خود در این مورد را ناشی از ماده 96 منشور و ماده (2)65 اساسنامه خود می‌داند (ICJ Reports, 1987: 29-30).
در مدت زمانی که این مکانیسم در دسترس بود، یک دولت عضو، دبیرکل، یا کارمند شاکی می‌توانست ظرف سی روز از کمیته بازنگری آرای دادگاه اداری[28] درخواست کند تا آن کمیته از دیوان بین‌المللی دادگستری در آن مورد تقاضای رای مشورتی بنماید (بیگ‌زاده، 1389: 251). این امر موقوف به این بود که کمیته به این نتیجه می‌رسید که دلایل فرد برای تجدیدنظرخواهی قابل قبول و مهم است. در همین راستا دادگاه اداری سازمان ملل اولین درخواست نظر مشورتی خود را در سال 1973 به دیوان ارائه کرد.
با این وجود در خصوص صلاحیت این کمیته برای درخواست نظر مشورتی از دیوان بین‌المللی دادگستری ابهاماتی وجود داشته است. مساله اول این بود که اصولا این کمیته یک «ارگان» طبق ماده (2)96 منشور ملل متحد محسوب نمی‌گردد. قاضی گروس[29] از جمله کسانی بود که اعتقاد داشت که این کمیته نه یک نهاد دایمی و مجرب، بلکه یک هیات موقتی است و اصولا یک ارگان نیست تا از این اختیار استفاده کند.[30] با این حال دیوان این استدلال را نپذیرفت. دیوان در پاسخ به این ابهام، به ماده (4)11 اساسنامه دادگاه اداری اشاره نموده و معتقد بود از آنجا که این رکن می‌تواند قواعد و آیین دادرسی خود را خود تهیه و مقرر کند، بنابراین همین امر دلیل مناسبی است که این نهاد، یک ارگان تلقی شود.[31]
ابهام دیگری که در این خصوص بوجود آمد این بود که این نهاد هیچ فعالیت مجزا و مستقلی ندارد، به همین دلیل قاعدتاً هیچ «سوال حقوقی» نیز راجع به حوزه فعالیت‌هایش مطرح نخواهد شد تا از دیوان بپرسد (Rosenne, 1965: 690). در این خصوص نیز دیوان نظری مخالف داشت. دیوان بیان داشت که اگرچه حوزه فعالیت‌های این کمیته بسیار محدود و خاص است، اما از طرف مجمع عمومی و در پاسخ به نیاز آن مجمع برای انجام برخی فعالیت‌های آن در حوزه کارمندان تشکیل شده است، و مجمع نیز می‌تواند اختیار خود برای درخواست نظر مشورتی را به این کمیته واگذار نماید.[32] از سوی دیگر وجود این کمیته ضروری به نظر می‌رسد چرا که اشخاص حقیقی (کارمندان بین‌المللی) مستقیماً نمی‌توانند به دیوان رجوع کنند، و همچنین دولتها هم نمی‌توانند درخواست نظر مشورتی بنمایند. در همین راستا بود که قاضی دی‌کاسترو[33] اعلام داشت این کمیته یک ارگان است و مکمل دادگاه اداری تلقی می‌گردد؛ این کمیته در جهت ارائه تضمینات بیشتر برای کارکرد قضایی دادگاه بوجود آمده است.[34]
رعایت نظر مشورتی دیوان بین‌المللی دادگستری در این مورد الزامی است. بنابراین دبیرکل سازمان ملل خود راساً به آن عمل می‌کند، یا از دادگاه اداری می‌خواهد که طبق نظر مشورتی دیوان رای سابق خود را تایید کند یا حکم جدید صادر نماید (بیگ‌زاده، 1389: 251). دیوان بین‌المللی دادگستری تا بحال پنج نظر مشورتی[35] در این حوزه صادر کرده است که سه مورد آن به درخواست دادگاه اداری سازمان ملل متحد و دو مورد آن به درخواست سازمان بین‌المللی کار بوده است. جالب آنکه دیوان در تمامی این موارد، احکام صادره از سوی دادگاه‌های اداری را تایید کرده است.
علت کم بودن نظر مشورتی دیوان در این مورد سخت بودن استفاده از این آیین است؛ چرا که خواهان باید عدم صلاحیت دادگاه اداری، نقض شدید آیین دادرسی یا وجود اشتباه کلی از سوی دادگاه اداری را اثبات کند (بیگ‌زاده، 1389: 252). با این حال این سازکار در 11 سپتامبر 1995 به این دلیل که عنصر کارآمدی در حل‌وفصل اختلافات کارمندان در سازمان ملل نبود توسط قطعنامه 54/50 مجمع عمومی لغو شد، اما در دادگاه اداری سازمان بین‌المللی کار همچنان وجود دارد. جالب آنکه دیوان بین‌المللی دادگستری نیز در نظریه مشورتی سال 2012 که به درخواست سازمان بین‌المللی کار صادر شده بود، نسبت به فقدان مرجع تجدیدنظر در این سازمان واکنش نشان داد و خواستار تعیین مرجعی برای تجدیدنظر نسبت به تصمیمات دادگاه اداری در این سازمان شد.[36]
در سال 2000، واحد بازرسی مشترک[37] پیشنهاد کرد که تاسیس مرحله‌ای بالاتر و عالی برای تجدیدنظرخواهی مورد توجه قرار گیرد (JIU/Rep, 2000: ix). هیات بازطراحی نیز در گزارش خود بر نیاز به مرحله تجدیدنظر در دادرسی تاکید کرد و پیشنهاد ایجاد نظام دو مرحله‌ای اجرای دادگستری را به عنوان یکی از مهمترین تلاش‌ها در جهت اصلاحات بیان نمود. هیات پیشنهاد کرد که دادگاهی با نام دادگاه حل اختلاف ملل متحد تشکیل شود و به عنوان شعبه بدوی شروع بکار کند. از سوی دیگر دادگاه اداری فعلی بایست به دادگاه تجدیدنظر ملل متحد تغییر نام دهد و وظیفه اصلی رسیدگی به درخواست‌های تجدیدنظر شعبه بدوی را به عهده داشته باشد.[38]
2-5-2. استثنایی بودن رسیدگی شفاهی
دادگاه اداری ملل متحد غالباً بصورت کتبی به پرونده‌ها رسیدگی می‌کرد و همانگونه که قبلا بیان شد، کارمند حق بر استماع شفاهی نداشت. این مرحله زمانی اجباری می‌شد که دادگاه یا رییس آن وجود توضیحاتی را ضروری بداند (بیگ‌زاده، 1389: 251). در نتیجه هیات بازطراحی اعلام کرد که "در جهت تضمین دادرسی عادلانه و تسهیل در رسیدگی، رسیدگی شفاهی بایست توسعه یافته و پذیرفته گردد".[39]
این حقیقت که اکثر قریب به اتفاق رسیدگی‌ها بصورت کتبی برگزار می‌شدند مورد انتقاد جدی اتحادیه‌های کارمندی بود. آنها استدلال می‌کردند که این امر، حق بر دادرسی عادلانه را آنگونه که در معاهدات حقوق بشری آمده نقض می‌کند.[40]
با این وجود باتوجه به ساختار ملل متحد و دور بودن فاصله‌ها، برگزاری دائم رسیدگی شفاهی مشکلات بسیاری در خود دارد. به نظر می‌رسد مسائل انضباطی می‌بایست متضمن رسیدگی شفاهی باشند، اما در پرونده‌های مربوط به موضوعات اداری، چنانچه نسبت به حقایق مساله اعتراضی نباشد، بهتر است برای سهولت، رسیدگی بصورت کتبی برگزار شود. به علاوه تکنولوژی قطعاً می‌تواند حتی با وجود فواصل دور، فرآیند رسیدگی شفاهی را عملی کند.
بر کسی پوشیده نیست که رسیدگی شفاهی محاسن بسیاری دارد. رسیدگی شفاهی باعث تقابل قضات و طرفین دعوا می‌گردد و تا حد زیادی باعث شفافیت در روند رسیدگی و کاسته شدن از اشتباهات قضات می‌گردد (Reinisch, 2006: 17).
با این حال عدم وجود رسیدگی شفاهی در دادگاه اداری ملل متحد پدیده‌ای چندان عجیب نبود و در حال حاضر موارد مشابهی هم وجود دارد. دادگاه اداری سازمان بین‌المللی کار از جمله مواردی است که برگزاری جلسه رسیدگی شفاهی را ضروری نمی‌داند. براساس ماده پنج اساسنامه، این در اختیار خود دادگاه اداری است که در هر مورد تصمیم می‌گیرد آیا نیازی به استماع شفاهی اظهارات طرفین وجود دارد یا خیر. از سال 1982 تاکنون تنها یک مورد رسیدگی شفاهی در دادگاه اداری سازمان بین‌المللی کار صورت گرفته که آن هم در سال 1989 بوده است. ماده دوازده اساسنامه دادگاه اداری صندوق بین‌المللی پول، و همچنین ماده نه اساسنامه دادگاه اداری بانک جهانی نیز شرایط مشابهی برای انجام رسیدگی شفاهی ذکر نموده‌اند.
3-5-2. دسترسی نابرابر به وکیل قانونی
در جهت تضمین برابری نزد دادگاه، دسترسی به وکلا و خدمات حقوقی ضروری است. در نظام دادگاه اداری ملل متحد اگرچه کارمندان از نظر تئوری حق انتخاب وکیل داشتند، اما در عمل این دسترسی بسیار ناموثر و ناعادلانه بود.[41] در این نظام، مدیریت ملل متحد از حمایت حقوقدانان کارآزموده دفتر امور حقوقی[42] برخوردار بود، درحالیکه کارمندان سازمان به هیات مشاوران دسترسی داشتند و این هیات فاقد صلاحیت‌های حقوقی و قانونی بود. این به اصطلاح هیات، متشکل از تنها دو نفر کارمند تمام وقت بود که برای استخدام هیچ نیازی به دانش حقوقی نداشتند. قبلا در سال 2000، واحد بازرسی مشترک نیز هشدار داده بود که کارمندان در این مورد در نقطۀ ضعف قرار دارند و پیشنهاد داد تا هیات مشاوران تقویت شود.[43]
هیات بازطراحی نیز نسبت به هیات مشاوران انتقاد کرد و آن را بی‌فایده و بسیار ابتدایی خواند.[44] بی فایده زیرا هیات مشاوران تا سال 2006 تنها دو کارمند تمام وقت داشت، و بسیار ابتدایی از آن جهت که برای استخدام آنها هیچ صلاحیت حقوقی مورد نیاز نبود.[45] دادگاه اداری در این خصوص اصلا رضایت‌بخش نبود. لذا هیات بازطراحی پیشنهاد کرد تا دفتر مشاوره شغلی تاسیس شود و کارکنان آن همه واجد صلاحیت‌های حقوقی لازم باشند.[46]
4-5-2. فقدان استقلال نهاد قضایی
دفتر دادگاه اداری ملل متحد تحت نظر دفتر امور حقوقی قرار داشت. کارمندان دبیرخانه بوسیله مدیر اجرایی سازمان انتخاب می‌شدند و بایست به وی گزارش می‌دادند (Reinisch/ Knahr, 2008: 453). چنین وضعیتی خود نقض غرض بود. شیوه انتصاب کارکنان دادگاه اداری به نحوی بود که باعث پدید آمدن شائبه دخالت انگیزه‌های سیاسی در انتخاب آنان می‌گشت و واحد بازرسی مشترک بر اهمیت استقلال تمامی ارکان نظام دادگستری ملل متحد تاکید می کرد.[47] (). در نتیجه هیات بازطراحی پیشنهاد کرد دفتری تحت عنوان "دفتر اجرای عدالت"[48] و همچنین "شورای دادگستری داخلی"[49] ایجاد شوند تا بر سیستم قضایی نظارت کنند[50] (Redesign Panel, 2006: 124-127). این دفتر اکنون ایجاد شده و در حال فعالیت است. همچنین نحوه انتخاب قضات نیز همانگونه که بیان شد باعث نوعی وابستگی قضات به دولتها و یا مجمع عمومی می‌گشت.
با وجود تمام این انتقادات، دادگاه اداری ملل متحد میراث ارزشمندی از خود برجای گذاشته است. رویه قضایی این دادگاه نه‌تنها برای نظام جدید حل‌وفصل اختلافات سازمان ملل، بلکه برای حقوق اداری بین‌المللی بصورت عام میراثی گرانبها محسوب می‌شود (Amerasinghe, 2001: 283). رویه قضایی دادگاه در مورد حقوق مکتسبه[51]، استقلال خدمات مدنی بین‌المللی[52]، و همچنین رویه آن درباره دادرسی عادلانه از مهمترین زمینه‌هایی هستند که دادگاه سابق اداری ملل متحد در توسعه آنها سهیم بوده است. دادگاه به پرونده‌های بسیاری رسیدگی کرده که نتیجه آن تایید اصل استقلال خدمات مدنی بین‌المللی مندرج در بند یک ماده 100 منشور ملل متحد بوده است.[53] دادگاه اداری ملل متحد بدلیل لزوم بر تضمین استقلال کارمندان بین‌المللی درمقابل دولت متبوعشان و دیگر نهادها رشد و توسعه یافت و حتی در مواردی آرای مهمی صادر کرده که باعث تغییر در رویه و عملکرد دبیرکل شده‌اند (Vicien-Milburn, 2008: 108).
دادرسی عادلانه و انصاف از جمله مهمترین طرقی است که کارمند بین‌المللی می‌تواند از طریق آنها حقوق خود را حفظ کند. در این خصوص می‌توان به پرونده Sokoloff اشاره کرد. در این پرونده، دادگاه اداری بر لزوم اجرای اصل عام دادرسی عادلانه تاکید کرد و بیان نمود هر شخصی که مورد اتهام قرار بگیرد حق توسل به دادرسی عادلانه و لوازم آن را دارد ((Sokoloff, 2005: IV.[54]
دادگاه اداری ملل متحد نهایتاً در تاریخ 31 دسامبر 2009 به همراه کمیته انضباطی مشترک و ارگان تجدیدنظر مشترک به کار خود پایان دادند.[55]
- نظام جدید حل اختلاف در سازمان ملل متحد
اگرچه نظام جدید حل احتلاف در سازمان ملل از سال 2007 ایجاد شد، اما از سال 2009 شروع بکار کرد. مجمع عمومی با تصویب قطعنامه 261/61 در 4 آوریل 2007 نظام جدیدی برای رسیدگی به دعاوی استخدامی ایجاد کرد که هدف آن "ایجاد یک نظام دادگستری جدید، مستقل، شفاف، کارآزموده، با منابع کافی و غیرمتمرکز است که با قواعد مربوطه حقوق بین‌الملل و اصل حاکمیت قانون و همچنین دادرسی عادلانه منطبق باشد."[56] مجمع عمومی این قطعنامه را متعاقب گزارشات دبیرکل که براساس توصیه‌های هیات بازطراحی تهیه شده بودند و همچنین پس از مشورت فراوان با کارمندان از طریق کمیته هماهنگی امور کارمندان به تصویب رساند.[57] پس از مدت‌ها تلاش برای اصلاح نظام دادگستری داخلی ملل متحد، نهایتاً مجمع عمومی در تاریخ 24 دسامبر 2008 با تصویب قطعنامه 253/63، اساسنامه دادگاه حل اختلاف ملل متحد[58] و دادگاه تجدیدنظر ملل متحد[59] را به تصویب رساند. هر دو دادگاه اختیار صدور آرای الزام آور و حکم به پرداخت جبران خسارت مناسب را دارا می‌باشند.[60] در ادامه به بررسی این دو دادگاه پرداخته می‌شود.
1-3. دادگاه حل اختلاف سازمان ملل متحد
براساس ماده 1 اساسنامه دادگاه حل اختلاف، این دادگاه مرحله اول از نظام دو مرحله‌ای دادگستری سازمان ملل متحد است. دفاتر این دادگاه در شهرهای نیویورک، ژنو و نایروبی تاسیس شده‌اند.[61] براساس قسمت الف و ب ماده (1)2، این دادگاه "صلاحیت دارد تا به دادخواست‌های ثبت شده توسط افرادی که در ماده 3 نامبرده شده‌اند علیه دبیرکل، به عنوان کارمند ارشد اداری، در موارد زیر رسیدگی کرده و حکم دهند:
الف) بررسی یک تصمیم اداری که ادعا شده با شرایط انتصاب یا قرارداد استخدام مغایر است.. ب) و بررسی تصمیم اداری که به اقدامی انضباطی مربوط می‌باشد.[62]
طبق ماده (1)3 اساسنامه، دادگاه حل اختلاف در دسترس همه کارمندان، از جمله کارمندان سابق، و هرکس دیگری خواهد بود که بواسطه فوت کارمند وارث قانونی حقوق وی باشد. این امر یکی از انتقادات جدی هم نسبت به دادگاه اداری سابق و هم دادگاه جدید می‌باشد. به تصریح ماده 3 تنها کارمندان حق دسترسی به دادگاه اداری را دارند، حال آنکه در مجموعه ملل متحد افراد بسیاری وجود دارند که طی قراردادهای کوتاه مدت و حتی بلند مدت در خدمت سازمان هستند، اما در حیطه کارمندان قرار نمی‌گیرند. هیات بازطراحی نسبت به این مساله اعتراض کرده، خواستار توسعه صلاحیت دادگاه نسبت به غیرکارمندانی که با سازمان قرارداد داشتند نیز بود. در ابتدا با این مساله موافقت شد و در پیش‌نویس اساسنامه دادگاه حل اختلاف گنجانده شد، اما نهایتاً رای نیاورد و ماده 3 به نحوی که اکنون موجود است تنظیم شد (Gulati, 2011: 524). در همین راستا دبیرکل معتقد است که دسترسی غیرکارمندان به نظام قضایی باعث بروز مشکلاتی می‌شود، چرا که سیستم قضایی نمی‌تواند به اقسام گوناگون شروط و قراردادهای غیرکارمندان تسلط پیدا کند. بنابراین بایست برای کارمندان و غیرکارمندان سیستم‌های قضایی مجزایی در نظر گرفته شود.[63] دادگاه حل اختلاف نیز در یکی از آرای خود اینگونه بیان داشت که تغییر ماده 3 در متن نهایی اساسنامه نشان می‌دهد که این امر غیر ارادی نبوده و خواست صریح مجمع عمومی می‌باشد.[64] همچنین در رای دیگری دادگاه اعلام داشت که دادگاه حل اختلاف هیچ اختیار دیگری جز آنچه که در اساسنامه آن آمده است، ندارد (Onana Case, 2010: 18).
در حال حاضر، غیرکارمندان تنها می‌توانند به داوری مراجعه کنند، آن هم در صورتی که در قرارداد استخدام آنها شرط داوری گنجانده شده باشد. حال آنکه پرونده‌های متعددی وجود دارد که فرد غیرکارمند با عدم صلاحیت دادگاه حل اختلاف و رد دعوا مواجه شده است و در نتیجۀ عدم قید شرط داوری در قرارداد استخدامی‌اش، مرجع صالحی در دسترس نداشته است.[65] تا به امروز تمام دعواهای مطرح شده توسط غیرکارمندان توسط دادگاه حل اختلاف رد شده است. استدلال دادگاه بر این است که هیچ مبنای قانونی در دسترس دادگاه نیست تا بتواند به پرونده غیرکارمندان رسیدگی نماید.[66] با اینکه دادگاه اداری سابق می‌توانست تحت شرایطی[67] به دعاوی غیرکارمندان نیز رسیدگی نماید، اما رویه دادگاه حل اختلاف در این خصوص بسیار واضح است (Reinisch, 2011: 11). دادگاه حل اختلاف در چند پرونده بطور صریح بیان داشته مقررات اساسنامه در خصوص محدودیت صلاحیت دادگاه به کارمندان، بایست بصورت مضیق تفسیر شود[68]. با این وجود غیرکارمندان در موارد بسیار کمی به داوری رجوع کرده‌اند.[69]
ماده 8 اساسنامه دادگاه حل اختلاف به قابلیت پذیرش یک دادخواست پرداخته و مواعد زمانی سختی را وضع می‌کند. برطبق ماده (4)8 اگر بیش از سه سال از دریافت حکم اداری مورد اعتراض توسط خواهان گذشته باشد آن دادخواست قابل پذیرش در دادگاه اداری نیست. این مدت زمان در اساسنامه دادگاه اداری سازمان بین‌المللی کار، بسیار کمتر تعیین شده است. براساس بند دو ماده هفت این اساسنامه، کارمند تا فاصله 90 روز از زمان آگاه شدن از تصمیم اداری که به آن اعتراض دارد بایست شکایت خود را ثبت کند. حال آنکه در دادگاه اداری صندوق بین‌المللی پول، پذیرش دادخواست یک فرد مشروط به طی تمام مراحل مسالمت‌آمیز و غیرقضایی موجود در داخل سازمان است.
استثنای مهم در ارتباط با دسترسی به دادگاه در نظام جدید، مقرره موجود در بند ب ماده (2)2 دادگاه سابق اداری ملل متحد است. این مقرره بیان می‌کرد که دادگاه اداری ملل متحد "به روی هر شخص دیگری که بتواند ثابت کند که طبق هرگونه قرارداد یا شرایط انتصاب، ازجمله مقررات آیین نامه‌های کارمندان، دارای حقوقی می‌باشد و همچنین بتواند از جمله به این آیین‌نامه‌ها استناد کند مفتوح خواهد بود." این عبارت در اساسنامه دادگاه حل اختلاف به چشم نمی‌خورد. لازم به یادآوری است که دادگاه سابق اداری تفسیر مضیقی از مفهوم کارمند بدست می‌داد. با این حال مشکل افراد صالح برای دسترسی به نظام قضایی داخلی سازمان ملل متحد همچنان وجود دارد (Reinisch/Knahr, 2008: 468). در برخی موارد این دادگاه صلاحیت خواهد داشت تا به شکایات کارمندان علیه آژانس‌های تخصصی ملل متحد نیز رسیدگی بنماید، به شرط آنکه از قبل قراردادی ویژه میان آن آژانس و دبیرخانه ملل متحد منعقد شده باشد (Shockley, 2015: 492).
استقلال قضایی یکی از جنبه‌های بنیادین اصلاحات در ساختار دادگستری ملل متحد بود. در همین خصوص ماده 4 اعلام می‌دارد:
"1. دادگاه حل اختلاف از سه قاضی تمام‌وقت و دو قاضی نیمه‌وقت تشکیل خواهد شد. 2. قضات بوسیله مجمع عمومی و با توصیه شورای دادگستری داخلی انتخاب می‌شوند. و نباید دو قاضی دارای تابعیت یکسان باشند... 3. یک فرد برای داشتن صلاحیت برای انتخاب به عنوان قاضی باید: الف) دارای سجایای اخلاقی بوده؛ و ب) حداقل 10 سال سابقه قضایی در حقوق اداری، یا حقوق مشابه در یک یا چند کشور داشته باشد. 4. قاضی حل اختلاف برای یک دوره هفت ساله و بدون حق انتخاب مجدد منصوب می‌شود... 8. قاضی حل اختلاف در سمت شخصی خود عمل می‌کند و دارای استقلال کامل است. 10. قاضی حل اختلاف تنها بوسیله مجمع عمومی و بدلیل سوءرفتار یا عدم صلاحیت عزل می‌گردد.
همانگونه که قبلا اشاره شد، قضات در نظام اداری سابق بعد از نامزد شدن توسط دولتها، بوسیله مجمع عمومی برگزیده می‌شدند.[70] در همین راستا استقلال رسمی قضات علی‌الظاهر و توافقی بود، چرا که آنها توسط ارگانی انتخاب می‌شدند که شکایت‌ها علیه آن مطرح می‌شد. ارتقای استقلال رسمی قضات و نظام قضایی طبیعتاً متضمن رشد سازکارهایی است که نقش سازمان در انتخاب قضات را کاهش دهند. به همین دلیل، هیات بازطراحی پیشنهاد داد که قضات حل اختلاف بایست توسط دبیرکل و از روی لیست ارائه شده توسط شورای دادگستری داخلی انتخاب شوند. در نهایت براساس ماده (2)4 اساسنامه دادگاه حل اختلاف، قضات در حال حاضر توسط مجمع عمومی و با توصیه شورای دادگستری داخلی انتخاب می‌گردند. اولین بار در دوم مارس 2009، 3 قاضی تمام‌وقت و 2 قاضی نیمه‌وقت برای این دادگاه برگزیده شدند. متعاقباً مجمع عمومی 3 قاضی موقتی را برای یک دوره یکساله معین کرد تا در رسیدگی به پرونده‌های باقیمانده از نظام سابق مساعدت کنند.[71]
در حالیکه سازمان ملل طی سال‌های متمادی به همه کشورها توصیه می‌کند تا حقوق افراد را حفظ و مراعات نمایند، اما تا قبل از ایجاد نظام جدید حل اختلاف، در درون خود این سازمان حقوق ابتدایی کارمندان برای طرح دعوا نقض می‌شد (Trocan, 2011:744). از همین رو، سازمان ملل متحد گام‌های مهمی را برای تضمین استقلال نظام قضایی برداشت، که از جمله آنها انتخاب قضات تنها برای یک دوره، اختیار عزل آنها تنها توسط مجمع عمومی و ذکر صریح این نکته است که اعضای دادگاه حل اختلاف در صلاحیت شخصی و با استقلال کامل عمل می‌کنند.
نظیر همین شرایط در دادگاه اداری دیگر سازمانها نیز حاکم است. قضات دادگاه اداری صندوق بین‌المللی پول پنج نفر هستند که برای مدت چهار سال توسط دبیرکل صندوق و پس از مشورت با کمیته هماهنگی، و هیات اجرایی برگزیده می‌شوند و برای دو دوره دیگر نیز قابل انتخاب می‌باشند (Javits, 2013: 228). همچنین دادگاه اداری بانک جهانی از هفت قاضی تشکیل می‌شود. بدین صورت که ابتدا رییس بانک لیستی از افراد واجد شرایط را پس از مشورت با مدیران اجرایی و نمایندگان کارمندان تهیه می‌کند و سپس مدیران اجرایی افراد شایسته را برای مدت پنج سال انتخاب می‌کنند که تنها برای یک دوره دیگر هم قابل ابقاء می‌باشند. نکته مهم در این خصوص آن است که قضات انتخاب شده در صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی باید ضرورتاً تبعه کشورهای عضو این سازمانها باشند (De Vuyst, 1981: 88).
دادگاه حل اختلاف تا به امروز در چهار زمینه عمده به شکایات کارمندان رسیدگی کرده که عبارتند از الف) انتصاب و ارتقاء؛ ب) عدم تمدید قراردادهای مدت‌دار؛ ج) ارزیابی کارایی کارمند؛ و د) انفصال از خدمت.
دادگاه حل اختلاف معتقد است که موارد انتصاب و ارتقاء در صلاحیت کامل سازمان ملل است و تصمیمات دادگاه جایگزین تصمیمات سازمان محسوب نمی‌شوند (Liareski, 2010: 134). دادگاه تنها به فرآیند اتخاذ این تصمیمات توجه می‌کند تا مشخص شود آیا به شکلی تبعیض‌آمیز و یا نادرست صورت گرفته‌اند یا خیر. این وظیفه سازمان است که در انتصاب افراد و یا ارتقای آنها، توانمندی‌های آنها را بصورت عادلانه بررسی کند و با حسن نیت و مطابق با معیارهای سازمانی عمل نماید (Solanki, 2009: 45). از نظر دادگاه، سازمان موظف است موارد ارتقاء را به طورمشخص و دقیق تعیین نماید و اگر خواهان تغییر در معیارهای گزینش است بایست آنها را قبل از فرآیند انتخاب اطلاع‌رسانی کند (Tsoneva, 2009: 48). همچنین مدیران بایست به افراد واجد شرایط اطمینان دهند که فرآیند انتخاب بصورت عادلانه برگزار می‌گردد و مدارک و اسناد آن را ثبت کنند تا در موارد لازم به دادگاه ارائه گردد و از تصمیم خود دفاع کند (Khan, 2010: 81).
در خصوص عدم تمدید قراردادهای مدت‌دار، دادگاه حل اختلاف ضمن ابراز ناخرسندی از رویه دادگاه سابق اداری، اعلام داشت که این موارد در صلاحیت دبیرکل است و نبایست مخالف دادرسی عادلانه باشد. در اینگونه موارد دبیرکل می‌تواند به کارایی ضعیف و پایین کارمند استناد کند (Hepworth, 2009: 193). در مورد ارزیابی کارایی کارمندان نیز شرایط مشابهی حاکم است و تعیین میزان کارایی و عملکرد کارمندان بایست مستند، بدون اشتباه حکمی یا موضوعی، و با پیروی از قواعد و اصول از پیش تعیین شدۀ اداری صورت بگیرد (Zuniga Rojas, 2010: 218). در عین حال یک مدیر موظف است تا براساس اصول سازمانی، به افزایش عملکرد کارمندان خود مساعدت نماید.[72]
براساس رای دادگاه حل اختلاف، ممکن است سازمان بدلیل عدم رعایت شروط و ضوابط انفصال در قرارداد استخدام مسوول شناخته شده، و به پرداخت خسارت به کارمند محکوم شود (Koh, 2009: 78).
براساس ماده (3)11، احکام دادگاه حل اختلاف برای طرفین لازم‌الاجراست، ولی قابلیت تجدیدنظر خواهی در دادگاه تجدیدنظر را دارند.
2-3. دادگاه تجدیدنظر سازمان ملل متحد
براساس ماده 1 اساسنامه، دادگاه تجدیدنظر، مرحلۀ دوم از نظام دومرحله‌ای دادگستری در سازمان ملل متحد است. دفتر دادگاه تجدیدنظر در شهر نیویورک مقرر شده است.[73] این دادگاه صلاحیت دارد تا در موارد زیر به تجدیدنظر در رای دادگاه حل اختلاف اقدام کند:
الف) دادگاه حل اختلاف از حوزه اختیارات یا صلاحیت خود تجاوز کرده باشد؛
ب) در اجرای اختیارات خود ناتوان مانده باشد؛
ت) در مورد موضوع و عنوان قانون دچار اشتباه شده باشد؛
ث) در روند رسیدگی مرتکب خطایی شده باشد که به عنوان مثال رای را تحت تاثیر قرار داده است؛
ج) یا در مورد حکم موضوع دچار خطا شده و منجر به صدور رایی آشکارا غیرمنطقی گشته است.[74]
درخواست تجدیدنظر می‌تواند توسط هریک از طرفین رای دادگاه حل اختلاف و در موعد زمانی مقرر در ماده 7 اساسنامه دادگاه تجدیدنظر تنظیم شود. به عبارت دیگر هریک از طرفین رسیدگی خواه کارمند و خواه مدیر مربوطه می‌تواند به دادگاه تجدیدنظر رجوع کرده، خواهان بازنگری رای صادره باشد، حال آنکه در نظام پیشین این حق تنها در اختیار کارمند بود، و این امر یکی از تغییرات جالب توجه در نظام قضایی جدید تلقی می‌شود (Shockley, 2015: 494).
براساس ماده (4)7 اگر درخواست تجدیدنظر بیش از یکسال بعد از صدور حکم دادگاه حل اختلاف مطرح شود قابلیت رسیدگی ندارد.
دادگاه تجدیدنظر متشکل از هفت قاضی می‌باشد.[75] برای تصدی منصب قضاوت در این دادگاه، فرد بایست دارای سجایای اخلاقی و حداقل پانزده سال تجربه قضایی در زمینه حقوق اداری یا مشابه آن در یک یا چند کشور باشد.[76] مابقی مقررات مربوط به انتصابات و تضمینات استقلال قضایی همان است که در مورد دادگاه حل اختلاف وجود دارد.
با این حال پس از گذشت چند سالی از تاسیس این دادگاه، مسائل و مشکلاتی در روند فعالیت آن آشکار شده است. به عنوان مثال دادگاه تجدیدنظر مواعد قانونی سختی را معین کرده و صلاحیت تمدید آنها را در حوزه اختیارات خود نگه داشته است. از نظر این دادگاه، نظام قضایی سابق در مورد تمدید مواعد قانونی بیش از حد سخاوتمند بوده است ولی نظام جدید اینگونه نخواهد بود (Mezoui, 2010: 21). مساله دیگر این است که از دید دادگاه، رویه قضایی دادگاه سابق اداری برای این دادگاه الزام‌آور نخواهد بود و تنها در مواردی می‌تواند راهگشا باشد (Sanwidi, 2010: 37). همچنین دادگاه تجدیدنظر به آرای نهایی دادگاه حل اختلاف رسیدگی خواهد کرد و نسبت به قرارهای آن دادگاه و یا دستورات موقت صلاحیتی نخواهد داشت. این امر در رویه دادگاه نیز به خوبی تثبیت شده است (Tadonki, 2010; Betrucci, 2010; Wasserstorm, 2010).
مشکل دیگری که همچنان در دادگاه تجدیدنظر به چشم می‌خورد، مساله برگزاری جلسه رسیدگی شفاهی می‌باشد. دادگاه تجدیدنظر در طول عمر چند ساله فعالیت خود تنها در موارد بسیار محدودی به خواهان‌ها اجازه حضور در محضر دادگاه و استماع دفاعیات آنها را داده است. در غالب موارد استدلال دادگاه بر این بوده که پرونده مربوطه از پیچیدگی خاصی برخوردار نیست تا نیاز به جلسه شفاهی باشد (Campos, 2010: 38) و یا اینکه خواهان فرصت داشته تا در لایحه کتبی خود به تمام موضوعات بپردازد (Campos, 2010: 38).
در پایان لازم به ذکر است که موضوع دیگری که در بسیاری از پرونده‌ها به معضلی جدی مبدل شده است مساله هراس کارمندان از طرح دعوا علیه مدیران رده بالای سازمان ملل و در نتیجه مقابله به مثل و تلافی[77] مدیران نسبت به آنها است. برای طرح دعوا در دادگاه حل اختلاف ضروری است که کارمندان نسبت به واکنش مدیران و عواقب این اقدام اطمینان خاطر داشته باشند، و ترس از رفتار آینده مدیران آنها را از اعتراض بازندارد. دبیرکل ملل متحد در بولتن سال 2005[78] بطور مفصل به این موضوع پرداخت. این بولتن کارمندان را موظف می‌کند تا اقدامات خلاف قوانین و مقررات را با حسن نیت و ظرف شش ماه از تاریخ اطلاع از آن عمل گزراش دهند و از حمایت‌های مقرر در آن برخوردار شوند (Otis & Reiter, 2011: 423).
- نتیجه
سازمان‌های بین‌المللی و بالاخص سازمان ملل متحد شخصیت حقوقی مستقل دارند و از همین رو در مقابل کشورها و دیگر سازمانها دارای مصونیت می‌باشند. لیکن این مصونیت نبایست باعث آسیب به حقوق افرادی شود که با سازمان در تعامل هستند و ممکن است از این تعامل دچار آسیب گردند. از جمله این افراد کارمندان سازمان‌های بین‌المللی می‌باشند. علاوه بر این، طرح دعوا در دادگاه‌های داخلی مشکل دیگری نیز در خود دارد و آن این است که مراجع قضایی کشورها قریب به اتفاق از نظامات و مقررات پیچیده اداری سازمان‌های بین‌المللی آگاهی ندارند و ممکن است به صدور آرایی اقدام کنند که آشکارا در تناقض با قواعد سازمان می‌باشد.
سازمان ملل متحد که دارای یکی از پیچیده‌ترین و دقیق‌ترین نظامهای اداری و داخلی در حقوق بین‌الملل است، به این موضوع توجه داشته و با پیش‌بینی یک دادگاه اداری در درون سازمان، از همان ابتدای فعالیت خود به این نیاز منطقی کارمندان پاسخ درخور و مناسب داده است. لذا صلاح را در آن دید تا خود مبادرت به تشکیل دادگاهی خاص از قضاتی آشنا به مسائل اداری کند تا هم از بروز اصطکاک میان سازمان و مراجع قضایی داخلی اجتناب نماید، و هم به کارمندان خود تضمین دهد که مرجعی در دسترس و آشنا به قواعد و اصول اداری در اختیار آنان قرار دارد.
دادگاه اداری سازمان ملل متحد که از سال‌های آغازین تشکیل این سازمان در حال فعالیت است تاکنون تغییر و تحولات عمده‌ای به خود دیده است. تمامی این تغییرات و تحولات در جهت کارآمدتر کردن این نظام و دادن اطمینان خاطر به کارمندانی است که با سازمان در رابطه هستند و دچار آسیبی از جانب آن می‌گردند، ولی بدلیل مانع مصونیت سازمان نمی‌توانند شکایات خود را در دادگاه‌های داخلی کشورها اقامه کنند.
از همین رو دادگاه اداری سازمان ملل متحد از سال 1949 فعالیت خود را آغاز کرد. این دادگاه در طول بیش از 60 سال فعالیت خود آرای مهم و قابل توجهی صادر کرد و به احقاق حقوق کارمندان در سطوح مختلف پرداخت. وجود این دادگاه تا حدود زیادی توانست به مشکلات میان کارمندان و سازمان پایان دهد. با این حال این دادگاه در نوع خود جزو اولین‌ها بود و به همین دلیل طبیعتاً دارای نواقص و مشکلاتی بود که تعدادی از آنها، مثل فقدان حق تجدیدنظر، از همان آغاز مبرهن بودند، و تعدادی دیگر در طول سالیان دراز فعالیت دادگاه مشخص شدند، از جمله عدم استقلال قضایی.
به همین دلیل بود که سازمان ملل تصمیم گرفت تا این نهاد را مورد بازسازی و اصلاحاتی جدی قرار دهد. در همین راستا در سال 2007 به کار این نهاد پایان داد و بجای آن، دو دادگاه مستقل تشکیل داد تا منافع کارمندان بهتر تامین گردد. دادگاه حل اختلاف سازمان ملل متحد و دادگاه تجدیدنظر سازمان ملل متحد بر روی تجارب و بنیان‌های دادگاه سابق اداری ملل متحد تاسیس شدند و سعی بر آن بود تا حد امکان در نظام قضایی جدید، معایب و کمبودهای قبل جبران شود و سیستمی مستقل، کارآمد، پویا و شفاف برای رسیدگی به شکایات کارمندان سازمان پیش‌بینی شود. اگرچه نظام قضایی جدید ملل متحد از سال 2009 آغاز بکار کرده است و لذا برای قضاوت در مورد کارایی آن به زمان بیشتری نیاز است، اما در همین مدت کوتاه نیز بسیاری از کاستی‌های نظام سابق را برطرف کرده است که می‌تواند نوید دهندۀ آیندۀ شغلی ایمن‌تر و با ثبات‌تر برای کارمندان سازمان ملل متحد باشد. از جمله این نوآوری‌ها تاسیس مرکزی حقوقی برای ارائه مشاوره به کارمندان، برگزاری جلسات شفاهی، و از همه مهمتر تاسیس مرحله تجدیدنظر است.
[1]. "سازمان در خاک هر یک از اعضای خود از امتیازات و مصونیت‌هایی که برای رسیدن به مقاصد آن ضروری است برخوردار خواهد بود."
[2]. برای مطالعه خلاصه‌ای از فرآیند ایجاد دادگاه اداری ملل متحد نک:
C. F. Amerasinghe, (2005), Principles of the Institutional Law of International Organizations, 2nd Revised Edition, Cambridge University Press, p. 489.
و برای کارهای ابتدایی کمیته اجرایی مراجعه کنید به:
Doc. PC/EX/113/Rev.1 of 12 November 1945, 83.
[3]. Doc. PC/20, para. 74.
[4]. Convention on the Privileges and Immunities of the United Nations, 13 February 1946.
[5]. A/986, 1949: 146-156.
[6]. A/1127, 1949: 167-172.
[7]. ICJ Reports, 1954, Oral Statements: 294.
[8]. در مورد مبنای حقوقی ایجاد دادگاه اداری ملل متحد بنگرید: رای مشورتی دیوان بین‌المللی دادگستری در قضیه آثار آرای جبران خسارت صادره توسط دادگاه اداری سازمان ملل متحد، 1954، پاراگراف 47 به بعد. همچنین نک:
H.G. Schermers/N.M. Blokker, International Institutional Law, 2003, section 324; J.L. Kunz, "Privileges and Immunities of International Organizations", AJIL 41 (1947), 828 et seq; A.J. Miller, "The Privileges and Immunities of the United Nations",International Organizations Law Review 6 (2009), 7 et seq; A. Reinisch, "The Immunity of International Organizations and The Jurisdiction of Their Administrative Tribunals", Institute for International Law and Justice, Working Paper 2007/11 (Global Administrative Series) 3.
[9]. Redesign Panel on the United Nations System of Administration of Justice (Redesign Panel).
[10]. A/61/205, 2006: 5.
[11]. Accountability.
[12]. A/64/259, 2010: 49.
[13]. United Nations Administrative Tribunal (UNAT)
[14]. ماده 3 اساسنامه مورد تغییرات و اصلاحات بسیاری قرار گرفت، آخرین مورد آن بوسیله قطعنامه A/Res/58/87 مجمع عمومی در تاریخ 9 دسامبر 2003 صورت گرفت.
[15]. A/56/800, 2002: 40
[16]. UNAT Statute, Article 2(2) (b).
[17]. Joint Disciplinary Committee
[18]. Joint Appeal Body
[19]. UNAT Statute, Article 7(3).
[20]. Legal Representation.
[21]. با این حال طبق ماده 12 اساسنامه، امکانی برای رفع ابهام و یا اصلاح رای در مواردی وجود داشت که موضوع جدیدی کشف می‌شد که طرفین از آن بی‌اطلاع بوده‌اند.
[22]. Specific Performance
[23]. UNAT Statute, Article 10.
.[24] برای کسب اطلاعات بیشتر راجع به ضعف‌های نظام دادگستری ملل متحد قبل از اصلاحات، و همچنین جنبه‌های تاریخی و پیشنهادهای مطرح شده بنگرید به:
Report of the Redesign Panel; Administration of Justice at the United Nations, Report of the Joint Inspection Unit, Doc. JIU/Rep/2000/1 of 12 June 2000; Reform of the Administration of Justice at the United Nations System: Options for Higher Recourse Instances, Report of the Joint Inspection Unit, Doc. JIU/Rep/2002/5 of 1 January 2002.
همچنین می‌توان به گزارشات متعددی که توسط مجمع عمومی یا کمیته پنجم تهیه شده‌اند مراجعه کرد.
[25]. حق تجدیدنظر حقی حیاتی و ضروری است، چرا که به رکن تجدیدنظر امکان می‌دهد آرای صادر شده براساس اشتباهات را تصحیح کند. در نبود چنین امکانی ممکن است دادگاه‌های پایین‌تر در مواردی خودسرانه عمل کنند.
c.f. I. Seiderman, International Council of Jurists, 12 November 2002, ILOAT Reform-Staff Union website <www.ilo.org/public/english/staffun/info/iloat/seiderman.htm>.
[26]. در سال 1995 اساسنامه دادگاه اداری سازمان ملل متحد بوسیله قطعنامه A/Res/957 (X) اصلاح شد و در ماده 11 جدید خود، قائل به حق بازنگری محدود آراء از طریق اعطای اختیار درخواست نظر مشورتی به یک کمیته ویژه شد. برای تحلیلی از این فرآیند بنگرید:
J. Gomula, "The International Court of Justice and Administrative Tribunals of International Organizations", Mich. J. Intl`L. 13 (1991), 83 et seq.
[27]. Judge Winiarski
[28]. Committee on Applications for Review
[29]. Judge Gros.
[30]. ICJ Reports, 1973: 259.
[31]. ICJ Reports, 1973: 173.
[32]. ICJ Reports, 1973: 174.
[33]. Judge De Castro.
[34]. ICJ Reports, 1973: 277.
[35]. Judgments of the Administrative Tribunal of the ILO upon Complaints Made against UNESCO, 1956;
Application for Review of Judgment No. 158 of the United Nations Administrative Tribunal, 1973;
Application for Review of Judgment No. 273 of the United Nations Administrative Tribunal, 1982;
Application for Review of Judgment No. 333 of the United Nations Administrative Tribunal, 1987;
Judgment No.2867 of the Administrative Tribunal of the International Labour Organization upon a Complaint Filed against the International Fund for Agricultural Development, 2012.
[36]. Gallo, 2014: 2.
[37]. Joint Inspection Unit (JIU)
واحد بازرسی مشترک یکی از بخش‌های سازمان ملل متحد و تنها بخش مستقل نظارتی در مجموعه ملل متحد است که در سال 1976 و طی قطعنامه 192/31 مجمع عمومی تاسیس شد. هدف این واحد، افزایش کارایی اداری و مالی سازمان ملل است و بدین منظور به انجام تحقیقات، ارزیابی و بازرسی می‌پردازد. مقر این واحد در شهر ژنو سوییس واقع شده است.
[38]. Redesign Panel, 2006: 74, and JIU/Rep, 2002: 5, vii.
[39]. Redesign Panel, 2006: 10.
[40]. بنگرید به قطعنامه لندن راجع به اتحادیه‌های کارمندی سازمان بین‌المللی کار مورخ 28 سپتامبر 2002، موجود در:
<www.ilo.org/public/english/staffun/info/iloat/londonres.htm>.
درمقابل اینگونه استدلال می‌شد که نقض این حق هنگامی صورت می‌پذیرد که اساساً امکان استماع شفاهی وجود نداشته باشد. حال آنکه این مکانیسم درواقع وجود دارد. به بیان دقیق‌تر تنها به این دلیل که در اکثر موارد، حقایق پرونده، مورد اعتراض طرفین نیست نیازی به این کار (رسیدگی شفاهی) مشاهده نمی‌شود.
[41]. Redesign Panel, 2006: 10.
[42]. Office of Legal Affairs.
[43]. JIU/Rep, 2000: 7.
[44]. Redesign Panel, 2006: 100-102.
[45]. Redesign Panel, 2006: 105.
[46]. Redesign Panel, 2006: 107.
[47]. JIU/Rep, 2002: 5, vi.
[48]. Office of Administration of Justice.
[49]. Internal Justice Council.
[50]. شورای دادگستری داخلی یکی از ارکان جدید نظام اداری ملل متحد است که از سه متخصص و دو کارمند تشکیل می‌شود. دو نفر از این افراد توسط مدیران و دو نفر دیگر توسط کارمندان انتخاب می‌شوند. نفر پنجم نیز توسط این چهار نفر برگزیده می‌شود. وظیفه اصلی این شورا این است که در مورد کاندیداهای منصب قضاوت در دادگاه اداری، توصیه‌ها و پیشنهاداتی به مجمع عمومی بنماید. از دیگر وظایف این شورا تهیه مجموعه اصول راهنما برای قضات می‌باشد.
[51]. برای آگاهی بیشتر نک:
Copio, UNAT No.266 (1988) of 20 November 1980, para. VIII.
See also Mortished, UNAT No. 273 (1981) 15 May 1981.
پرونده Mortished باعث درخواست نظر مشورتی از دیوان بین‌المللی دادگستری شد که نهایتا دیوان تصمیم دادگاه اداری را تایید کرد، نک:
ICJ Reports, 1982, Application for Review of Judgment No. 273 of the United Nations Administrative Tribunal, p. 325.
[52]. International Civil Service.
[53]. بند اول ماده100 منشور مقرر می‌دارد "دبیر کل و کارمندان ملل متحد در انجام وظایف خود از هیچ دولت یا مقام خارج از سازمان کسب دستور نخواهند کرد و دستوراتی نخواهند پذیرفت. آنان فقط مسئول سازمان هستند و از هر عملی که منافی موفعیتشان به عنوان مامورین رسمی بین‌المللی باشد خودداری خواهند کرد."
[54]. برای مطالعه در مورد نقش دادگاه اداری ملل متحد در رویه قضایی دادرسی عادلانه رجوع کنید:
K. Baxter/ S. Flogaitis, "What Process is Due: The sokoloff case", in: K. Papanikolaou/ M. Hiskaki, pp. 129-140.
[55]. A/Res/63/253, 2008: 38.
[56]. A/Res/61/261, 2007: 4.
[57]. A/61/294, 2007: 12.
[58]. United Nations Dispute Tribunal (UNDT).
[59]. United Nations Appeals Tribunal
بدلیل شباهت میان حروف ابتدایی دادگاه تجدیدنظر ملل متحد و دادگاه سابق اداری، از بکار بردن عبارات مختصر در مورد دادگاه تجدیدنظر خودداری می‌شود.
[60]. A/Res/61/261, 2007: 19.
[61]. UNAT`s Statute, Article 6(2).
[62]. UNAT`s Statute, Article 2(1) (a) and (b).
[63]. A/62/782, 2008: 51.
[64]. Gabaldon Case, 2010: 31.
[65]. Gabaldon v. Secretary-General of the UN, 31 May 2010, UNDT, Judgment No.UNDT/2010/098;
Basenko v. Secretary-General of the UN, 13 August 2010, UNDT, Judgment No.UNDT/2010/145;
Roberts v. Secretary-General of the UN, 9 August 2010, UNDT, Judgment No.UNDT/2010/142.
[66]. Gabaldon Case, 2010: 32.
[67]. به عنوان مثال در مواردی که غیرکارمند هیچ مرجع صالح دیگری در اختیار نداشت، و یا خوانده به صلاحیت دادگاه اعتراضی نمی‌کرد، مثل پرونده Chadsey(1968) و Teixera(1977)، حال آنکه در دادگاه حل اختلاف و در شرایط مشابه، خواندگان در تمام موارد خواستار رد پرونده غیرکارمند براساس عدم صلاحیت دادگاه بوده‌اند.
[68]. Roberts v. Secretary-General of the UN, 9 August 2010, UNDT, Judgment No.UNDT/2010/142, p.14; Basenko v. Secretary-General of the UN, 13 August 2010, UNDT, Judgment No.UNDT/2010/145, p.15.
[69]. برای مطالعه بیشتر در خصوص شرایط رجوع به داوری توسط غیرکارمندان و مشکلات آن رجوع کنید به: (Reinisch, 2011: 12).
[70]. برای نمونه‌ای از نحوه انتخاب قضات در نظام اداری سابق بنگرید:
Report of the Fifth Committee: Appointments to Fill Vacancies in Subsidiary Organs and other Appointments: Appointment of Member of the United Nations Administrative Tribunal, Doc. A/62/532 of 6 November 2007.
[71]. A/65/373, 2010: 7.
[72]. "Performance Appraisal System," ST/AI/2002/3.
[73]. Statute of the Appeal Tribunal, Article 5(2).
[74]. Ibid, Article 2(1).
[75]. Ibid, Article 3(1).
[76]. Ibid, Article 3(3)(a)(b).
[77]. Retaliation
[78]. ST/SGB/2005/21 (December 19, 2005), “Protection against retaliation for reporting misconduct and for cooperating with duly authorized audits or investigations” [Retaliation Bulletin].
)