Document Type : Research Paper
Authors
Abstract
Compensation of transboundary environmental damages, especially in the case of hazardous activities is one of the complex issues of international environmental law. Sometimes in spite of taking all preventive measures, some authorized and legitimate activities of States that are generally dangerous can cause irreparable damages to other subjects of international law and especially to the environment. For as much as these activities are not prohibited, the traditional systems of civil responsibility are not effective when dealing with the compensation of environmental damages. Therefore, the development and codification of particular system of compensation for environmental damages is inevitable. The result of international community's effort in this context is the approval of draft of International Law Commission titled Draft Principles on the Allocation of Loss in the Case of Transboundary Harm Arising out of Hazardous Activities, with Commentaries 2006” declaring that the State is responsible and obliged to prevent and the operator of hazardous activity is obliged for compensation of the damages under circumstances to commit such acts
Keywords
چکیده
جبران خسارات زیست محیطی فرامرزی، بویژه در خصوص آسیب‌های ناشی از فعالیتهای خطرناک، یکی از مسائل غامض نظام مسئولیت در حقوق بین‌الملل محیط زیست محسوب میشود.یکی از مشکلات این است که گاهی باوجود اتخاذ تمامی اقدامات پیشگیرانه، برخی فعالیتهای مشروع و مجاز دولت‌ها که عموما خطرناک نیز هستند، خسارات جبران‌ناپذیری به سایر اشخاص حقوق بین‌الملل و به خصوص به محیط زیست وارد می‌کنند. ازآنجاییکه این فعالیت‌ها ممنوع نیستند، نظام سنتی مسئولیت مدنی در پاسخگویی به این خسارات کارآمد نمی‌باشد؛ از اینرو توسعه و تدوین نظامِ خاصِ جبران خسارات زیست محیطی اجتناب‌ناپذیر می‌باشد. حاصل تلاش جامعه بین‌المللی در این زمینه تصویب طرح پیش‌نویس 2006 کمیسیون حقوق بین‌الملل با موضوع" اصول تخصیص زیان در موارد آسیب فرامرزی ناشی از فعالیتهای خطرناک" است که دولت را تحت شرایطی بهدلیل ورود خسارت جدی به محیط زیست مسئول و متصدی فعالیت خطرناک را موظف به جبران خسارت، حتی در صورت فقدان عنصر نقض تعهد می‌داند. در این پژوهش تلاش بر این است که پس از تحلیل خسارات زیست محیطی در پرتو نظریه اعمال منع نشده و تببین ویژگی‌ها و تمایزهای این نوع خسارات از سایر خسارات در حقوق بین‌الملل و با ملاحظه پیش‌نویس 2006 کمیسیون حقوق بین‌الملل، از روش توصیفی _ تحلیلی برای ارزیابی ابعاد مختلف موضوع استفاده شود.
واژگان کلیدی: محیط زیست، خسارات زیست محیطی، جبران خسارت، کمیسیون حقوق بین‌الملل، طرح پیش نویس 2006.
- مقدمه
امروزه التزام به جبران خسارات زیست محیطی بر اساس قاعده عام مسئولیت بین‌المللی، به عنوان اصل مبنایی در جهت حمایت و حفاظت از محیط زیست مورد شناسایی واقع شده است.
لزوم حمایت و حفاظت از محیط زیست تا بدان میزان مهم است که رژیم مسئولیت بین‌المللی سنتی مبتنی بر تقصیر و ارتکاب عمل خلاف، متزلزل و از چند دهه پیش مسئولیت بین‌المللی ناشی از اعمال منع نشده توسط کمیسیون حقوق بین‌الملل مطرح و منجر به تصویب دو طرح پیش‌نویس 2001 و 2006 در زمینه پیشگیری و جبران خسارات فرامرزی ناشی از فعالیتهای خطرناک منع نشده شده است.
براساس این نظریه، برای اثبات ورود خسارت به محیط زیست نیازی به وجود رابطه سببیت میان اعمال خلاف و خسارات وارده نیست و به صرف وقوع خسارت، عامل زیان مکلف به جبران خسارت می‌باشد. هدف کمیسیون حقوق بین‌الملل از طرح این ایده، فراهم آوردن مبنایی جبرانی برای فعالیت‌هایی است که در عین داشتن عوارض زیانبار، از نظر اجتماعی کاملا سودمند و ضروری هستند.
البته باید بیان کرد اصل مسئولیت ناشی از اعمال متخلفانه دولت‌ها در قبال خسارات زیست محیطی رد نمی‌شود لیکن دولت‌ها به این نتیجه رسیدند که انتقال مسئولیت به متصدی فعالیت خسارت‌زا و مسائل مربوط به مسئولیت و در واقع فروکاستن آن از سطح میان‌دولتی به سطح ادعاهای خصوصی و دادگاه‌های داخلی، صحیح‌تر و اطمینان بخش‌تر است. این انتقال روشی است که طی آن دعاوی خصوصی جایگزین روابط میان‌دولتی میشود. تعیین مفهوم و جایگاه خسارات زیست محیطی و بررسی قواعد آن در حقوق مسئولیت بین‌المللی دولت‌ها اهمیت اساسی داشته و یکی از عوامل بازدارنده دولت‌ها برای آلوده‌کردن محیط زیست و نیز عامل ترمیم زیان‌ها و صدمات زیست محیطی می‌باشد.
البته لازم به ذکر است که جبران خسارات زیست محیطی همواره با مشکلاتی روبرو است از جمله اینکه این خسارات به راحتی قابل ارزیابی نیستند و در اغلب مواقع، برقراری مجدد وضعیت سابق امکان‌پذیر نمی‌باشد؛ مثلا فعالیتهای هسته‌ای می‌تواند اثرات بلند مدتی بر روی سلامتی و بهداشت داشته باشدکه علائم آن سال‌ها بعد نمایان شود. بنابراین ایجاد رابطه سببیت بین این خسارات و فعالیتهای هسته‌ای اگر نگوییم غیر ممکن است، اما بسیار دشوار می‌باشد. با وجود این افزایش آگاهی و حساسیت عمومی نسبت به محیط زیست و جبران خسارات وارد بر آن و تدوین نظام خاص جبران خسارت زیست محیطی مانند طرح 2006 کمیسیون حقوق بین‌الملل می‌تواند گامی موثر در راه رفع اشکالات موجود و جبران مؤثر خسارات، حمایت و حفاظت از محیط زیست باشد.
در ادامه به بررسی مفهوم خسارات زیست محیطی و نحوه جبران آن می‌پردازیم.
- خسارات زیست محیطی[1]
برخلاف این اصل کلی در حقوق بین‌الملل که هر نقض تعهد بین‌المللی به صرف وقوع، خود نوعی خسارت است و به تعبیر بهتر، خسارت در هر نقض تعهد مستتر است، در حقوق بین‌الملل محیط زیست ایراد خسارات مادی و محسوس، یکی از ارکان مسئولیت بین‌المللی جبران خسارت به شمار می‌رود. از اینرو در تحلیل قواعد حاکم بر جبران خسارات زیست محیطی، بررسی مفهوم و گستره چنین خساراتی ضرورتی انکارناپذیر دارد. با این حال، نبود تعریف جامع و مانع خسارات زیست محیطی در حقوق بین‌الملل، عمده‌ترین مانع پیش‌روی جبران خسارات زیست محیطی در عمل می‌باشد. به‌گونه‌ای که در قضیه کوسموس 1954، فقدان تعریف از خسارات زیست محیطی در کنوانسیون سال 1972 در خصوص «مسئولیت بین‌المللی دولت‌ها راجع به اشیاء فضایی»، دادگاه را با مشکل مواجه کرد. در این قضیه بسیاری از خساراتی که دولت کانادا مطالبه میکند، علیرغم حیاتی بودن آنها در جهت حفظ بقای آن دولت، در زمره خسارات وارده به اموال و یا اشخاص مطروحه در کنوانسیون مزبور قرار نمی‌گیرد (موسوی و قیاسیان،1390: 331-332).
واژه خسارت زیست محیطی، اولین بار توسط یکی از حقوقدانان فرانسه بکار گرفته شد که بیشتر بر خسارت‌های با واسطه ناشی از محیط زیست اشاره داشت (کاتوزیان،انصاری،1387: 295).
دشواری اصلی درباره تعریف خسارت زیست محیطی این است که، آیا قربانی چنین خسارتی انسان است یا محیط زیست؟ یعنی آیا اموال زیست محیطی از لحاظ حقوقی تحت حمایت هستند یا خیر؟ در پاسخ به این سوال دو نظریه اساسی وجود دارد: الف) برخی از نویسندگان، محیط زیست را منشأ ورود خسارت به انسان دانسته‌اند. ب) در مقابل عده‌ای از حقوقدانان خسارت به خود محیط زیست را صرف نظر از بازتاب‌های آن، قابل مطالبه دانسته‌اند (کاتوزیان و انصاری،1387: 295).
یکی از نویسندگان، خسارت زیست محیطی را چنین تعریف میکند: «خسارت زیست محیطی عبارت است از خسارتی که به اشخاص و یا اشیای محیط پیرامون زندگی انسان وارد میشود» (کاتوزیان، انصاری،1387 :295).
بنابر این تعریف، محیط زیست منبع خسارت است و نه قربانی خسارت. در واقع، به نظر می‌رسد این تعریف از نظریه «مزاحمت به حقوق همسایه[2]» الهام گرفته است، زیرا بر اساس این نظریه، محیط زیست منبع خسارت است و قربانی آن به شمار نمی‌رود Prieur, 1996: 947)).
در مقابل، برخی از حقوقدانان خسارت به اشیا و پدیده‌های زیست محیطی را در تعریف خسارت زیست محیطی می‌آورند و آلودگی آب، هوا یا خاک را نیز داخل در این تعریف دانسته‌اند، هر چند که آثار غیرمستقیم این خسارت‌ها به انسان‌ها برمی‌گردد. بنابراین در تعریف آن گفته‌اند: خسارت زیست محیطی عبارت است از "خسارتی که بطور مستقیم به محیط پیرامون وارد میشود بدون توجه به بازتاب‌هایی که این خسارت‌ها بر اشیا و اموال دارد."
در نهایت، رهنمودهای تهیه شده برای کمیسیون اقتصادی ملل متحد در مورد مسوولیت در قبال آلودگی‌های برون‌مرزی، خسارت را به عنوان مبنایی برای میزان غرامت یا جبران آن، چنین تعریف میکند:
الف . از دست دادن حیات، صدمه به سلامتی یا هر نوع زیان شخصی؛
ب . هر نوع آسیب‌دیدن یا تلف شدن مال یا عدم‌النفع؛
پ . بروز تغییرات سوء و مضر در اکوسیستم؛ شامل:
1 . هزینه اقدامات معقول اعاده واقعی وضعیتی که محقق شده یا اقداماتی که باید صورت پذیرد؛
2 . خسارات زاید بر آنچه که در مورد اول بدان اشاره شد.
د . هزینه اقدامات بازدارنده و خسارت بیشتر که از آن اقدامات ناشی میشود. (زمانی،1381 :45)
چنین تعاریفی از واژه خسارت علاوه بر این که راه را برای پرداخت غرامت در قبال خسارات زیست محیطی می‌گشاید، از حیث مضمون و مفهوم خسارت نیز جدید است. صرف نظر از موارد فوق الذکر، درسال 1998 میلادی یک گروه کاری در ارتباط با موضوع مسوولیت و جبران خسارات زیست محیطی بوسیله برنامه محیط زیست سازمان ملل متحد (یونپ) تشکیل شد. وظیفه این گروه بازبینی گسترده براسناد جهانی و منطقه‌ای و قانونگذاری‌های داخلی و به طور کلی رویه دولت‌ها به منظور ارائه تعریفی جامع از اصطلاح «خسارات زیست محیطی» عنوان شد.[3]
بر اساس پژوهش‌های انجام شده از سوی این گروه «خسارات زیست محیطی آن چنان تغییری است که تاثیر مضر قابل سنجش و قابل ارزیابی بر کیفیت محیط زیست خاص یا بر عناصر آن می‌گذارد، خواه این عناصر دارای ارزش تجاری باشند و خواه نباشند. از سوی دیگر، خسارات زیست محیطی تغییراتی را نیز شامل میشود که بر توانایی آن محیط در جهت حمایت و تداوم کیفیت قابل قبول از حیات و تعادل زیست محیطی پایدار اثرات سوء می گذارد».[4] در این تعریف، کاربرد اصطلاحاتی مانند «اثرات مخرب و مضر» سطحی را که فراتر از آن خسارات زیست محیطی می‌تواند مسوولیت را به دنبال داشته باشد، توصیف میکند.[5] در این میان، رویه قضایی بین‌المللی نیز به سهم خود در قضیه دریاچه لانو، خسارات زیست محیطی را تغییرات عمده در اجزا سازنده، درجه حرارت و دیگر خصوصیات رودخانه تعریف میکند.[6]
علیرغم وجود چنین تعاریفی از خسارات زیست محیطی در برخی معاهدات زیست محیطی و رویه‌های قضایی بین‌المللی، به‌نظر می‌رسد دولت‌ها و مراجع قضایی اغلب به راه خطا رفته‌اند. به‌گونه‌ای که هنوز هم بسیاری از معاهدات زیست‌محیطی و قوانین ملی، خسارات زیست محیطی را در قالب هزینه‌های مالی برای پاکسازی آلودگی زیست‌محیطی و اعاده به وضعیت سابق دولت قربانی مورد توجه قرار داده و هیچ تمایزی میان این خسارت و شکل‌های سنتی خسارت (خسارت وارده به اموال و اشخاص) قائل نیستند. رویه‌ای که به یقین تامین‌کننده هدف نهایی قواعد جبران خسارات زیست محیطی (حمایت و حفاظت از محیط زیست) نمی‌باشد.
با این حال، میتوان امیدوار بود با توسعه و تکامل قواعد حاکم بر جبران خسارات زیست‌محیطی در طول زمان و تقویت بیش از پیش اراده عام جامعه جهانی به ویژه دولت‌ها در خصوص حفاظت محیط زیست، روزی خسارات زیست‌محیطی را مستقل از خسارات وارده به اموال و اشخاص و یا هزینه‌های مصرفی دولتِ قربانی در جهت پاکسازی آلودگی، صرفا با هدف احیای محیط زیست تخریب شده، موضوع تدوین قواعد و آرای قضایی بین‌المللی قرار داد.
3. خسارت زیست محیطی در طرح پیش‌نویس 2006 کمیسیون حقوق بین‌الملل
خسارت زیست محیطی در طرح کمیسیون حقوق بین‌الملل راجع به اصول تخصیص زیان در خسارت فرامرزی ناشی از اعمال مخاطره‌آمیز:
بند اول اصل 2 طرح پیش‌نویس اصول 2006 خسارت را چنین تعریف کرده است:
خسارت عبارت است از ضرر مهم به اشخاص، اموال و محیط زیست که شامل موارد ذیل میشود:
الف) ضرر به زندگی یا صدمه جسمانی؛
ب) ضرر یا خسارت به اموال اعم از میراث فرهنگی؛
پ) ضرر یا خسارت به وسیله اختلال در محیط زیست؛
ت) هزینه‌های اقدامات معمول در جهت بازیابی حالت سابق نسبت به اموال یا محیط زیست، اعم از منابع طبیعی؛
ث) هزینه‌های اقدامات واکنشی معمول (Schwabach, 2006: 2).
همانطور که مشاهده میشود در قسمت ج بند اول اصل 2 طرح اصول 2006 به خسارات زیست محیطی صراحتاً اشاره شده است. باید توجه داشت که این خسارت زیست محیطی از طریق اعمال مخاطره‌آمیز ایجاد شده است؛ چه این خسارت همراه با خسارت به اشخاص و اموال باشد یا همراه با چنین خساراتی نباشد. بنابراین خسارت زیست‌محیطی طبق این اصول مستقل از هرگونه خسارت وارد به اشخاص و اموال می باشد.[7]
همچنین در قسمت د بند اول اصل دوم طرح اصول2006 به هزینه‌های اقدامات معقول ترمیم اموال یا محیط زیست اعم از منابع طبیعی اشاره شده است. هزینه‌های معمول در پاکسازی محیط زیست علاوه بر اینکه شامل اقدامات معقول و معمول ترمیم میشود بلکه شامل هزینه‌های معقول اقدامات واکنشی مورد اشاره در قسمت ه بند اول اصل دوم نیز می‌باشد. در واقع این عناصر از خسارت، اشاره به تغییر نگاه به سمت تاکید بیشتر بر خسارات زیست‌محیطی دارند و اساساً جدای از خسارت به اشخاص و اموال است.[8]
- ارزیابی خسارات زیست محیطی
یکی از موانع پیش‌روی جبران خسارات زیست‌محیطی، برآورد و ارزیابی خسارات آن، مستقل از خسارات وارده به اشخاص و اموال است Hanqin, 2003: 252)). علت این امر نیز به ماهیت عناصر زیست‌محیطی و عدم سهولت در ارزش‌گذاری مالی آنها باز می‌گردد. به دیگر سخن، خسارات وارده به محیط زیست برای مثال به لحاظ از بین رفتن حیات وحش، مستقیما با معیار پولی قابل ارزیابی نیستند (Dupuy & Gouilloud, 1991: 1164). در حالی که در حقوق بین‌الملل و در ارتباط با سایر خسارات، چنین برآوردی مبنای ارزیابی و به دنبال آن تعیین شیوه جبران خسارات است.
برای حل این معضل مقررات خاصی پیش بینی شده است: برای نمونه، ماده 3 پروتکل الحاقی حفاظت از محیط زیست به معاهده جنوبگان، ارزش ذاتی جنوبگان، از جمله زیبایی و جالب توجه‌بودن آن را به رسمیت می شناسد و برای حفاظت از آن تلاش میکند (فیروزی،1384: 47).
حقوق بین‌الملل محیط زیست در پاسخ به این مساله سه راهکار پیشنهاد میکند:
الف) در نخستین راهکار، مسئولیت جبران خسارات زیست‌محیطی به پرداخت هزینه‌های متعارف مصروفه در اعاده وضعیت سابق، ایجاد ثبات در محیط[9] و انجام اقدامات حفاظتی محدود میشود. برای مثال، بند (ج) ماده 10 «کنوانسیون مسوولیت مدنی برای خسارات ایجاد شده در جریان حمل و نقل کالاهای خطرناک از طریق جاده، ریل و کشتی‌های دریانوردی درون مرزی» 1989، نمونه‌ای از معاهدات بین‌المللی ارائه‌دهنده راهکار مزبور است. علاوه بر این، شورای امنیت در قطعنامه 678 خود ضمن مسئول‌دانستن دولت عراق در ارتباط با خسارات وارده به اموال، اشخاص، محیط زیست و منابع طبیعی در جریان تهاجم و اشغال غیرقانونی کویت، جبران خسارت و در واقع پرداخت غرامت را به هزینه‌های مربوط به نظارت، ارزیابی صدمات و نیز هزینه‌های مربوط به واکنش در برابر چنین خساراتی و اصلاح آنان محدود کرد. در این راهکار، خسارات صرفا هزینه اقدامات مربوط به اعاده وضعیت متعارف را شامل میشود که در عمل قابلیت اجرایی و تعیین کمیت را نیز داشته باشد.[10]
بر این رویکرد این انتقاد وارد است که هدف آن بیشتر حمایت از عامل فعالیتهای خسارت‌بار زیست محیطی در مقابل دعاوی مبهم و غیرمعمول دولت زیاندیده است، تا حمایت و حفاظت از محیط زیست. از سوی دیگر در اغلب موارد، اقدامات مربوط به اعاده به وضع سابق که در عین حال در دسترس و متعارف نیز باشند، معدود هستند. در برخی موارد حتی احیا و یا اعاده به وضع سابق، به دلیل غیرقابل ارزیابی‌بودن و جبران‌ناپذیربودنِ صدمات زیست‌محیطی از دیدگاه تکنیکی و اقتصادی به طور قطع غیرممکن می‌باشد. با توجه به این امور، این سوال مطرح میشود که آیا میتوان عامل خسارات را به جبران خسارات زیست محیطی وارده از طریق شیوه‌های دیگر (به جز پرداخت هزینه اقدامات متعارف اعاده کننده) ملزم کرد؟ و یا اساسا وجود خسارات زیست محیطی جبران ناپذیر، استثنایی بر اصل جبران خسارت می‌باشد که به دنبال آن عامل چنین خساراتی از دیدگاه متحمل‌شدن مسئولیت بین‌المللی، در شرایط مطلوب‌تر نسبت به خساراتی جبران‌پذیر قرار می‌گیرد؟ برای پاسخ به چنین سوالاتی راهکار دوم ارائه میشود.
ب) متداول‌ترین راه حل در رویه دولت‌ها و معاهدات بین‌المللی این است که مبلغ پولی معین و از پیش تعیین‌شده به عنوان سقف پرداخت غرامت و به عنوان جایگزینی برای اعاده به وضع سابق در نظر گرفته میشود. کنوانسیون وین راجع به «مسوولیت مدنی برای صدمات اتمی» نیز مسوولیت عامل را به 5 میلیون دلار آمریکا در هر حادثه اتمی محدود کرد. در این کنوانسیون همچنین زمان طرح دعاوی مربوط به جبران خسارت نیز محدود و حقوق بر جبران خسارت ملغی میشود، در صورتی که دعوی در عرض 10 سال پس از تاریخ حادثه اتمی اقامه نشود؛ صلاحیت رسیدگی به این دعاوی نیز به دادگاه‌های کشورهای طرف معاهده محدود میشود که این حادثه در کشور آنها اتفاق افتاده است. به علاوه نمونه بارز اتخاذ چنین روشی در رویه قضایی بین‌المللی، قضیه کوسموس 954 مطروحه بین روسیه و کانادا در سال 1984 میلادی است. اختلاف مطروحه در این قضیه بر سر تعیین میزان خسارات است. کانادا این خسارات را 14 میلیون دلار از جمله 6 میلیون دلار برای عملیات پاکسازی تخمین می‌زند در حالیکه چنین خساراتی در کنوانسیون مسئولیت برای اشیاء فضایی سال 1972 میلادی پیش‌بینی نشده است. سرانجام، دولت روسیه بر اساس توافق طرفین در ارتباط با عملیات پاکسازی تنها سه میلیون دلار پرداخت کرد (Birnie, 1995: 153).
بر این شیوه نیز انتقادات پیشین وارد است؛ در واقع هدف آن نه جبران کامل خسارات زیست‌محیطی بلکه حمایت از عامل خسارات در برابر دعاوی مبهم و کلان زیان دیده است.
3 . در راهکار نهایی آلوده‌کننده باید غرامتی معادل ارزش عناصر زیست محیطی به خسارت دیده بپردازد. بر این اساس عناصر زیست‌محیطی در دو طبقه دسته‌بندی می‌شوند:
الف) عناصر زیست‌محیطی که در بازار و با قیمت مشخص تجارت می‌شوند. در مورد این دسته به سهولت، قیمتی که منابع زیست محیطی در بازار مورد معامله قرار می‌گیرند، ملاک و معیار تعیین ارزش قرار می‌گیرد.
ب) آن دسته از عناصری که از چنین قیمت بازاری برخوردار نیستند و ارزش اقتصادی آنها بر اساس روش‌های ارزیابی ارزش تفریحی یا لذت‌بخشی آنها تعیین میشود. بدین معنا که سنجش و ارزیابی دقیق نظر عموم مبنای تعیین ارزش تقریبی اینگونه عناصر زیست‌محیطی قرار می‌گیرد. به عبارت دیگر، تمایلات عموم جامعه به پرداخت هزینه برای کالاهای زیست‌محیطی مانند هوای تازه، آب سالم و یا تمایل به پرداخت هزینه برای حفظ محیط زیست در معرض خطر، در ارتباط با چنین ارزیابی‌ای از اهمیت بسیار برخوردار می‌باشد. چنین شیوه‌های سنجشی ابتدا در حقوق محیط زیست آمریکا و در دهه اخیر از طریق برخی از حقوقدانان حقوق بین‌الملل محیط زیست در سطح بین‌المللی مورد توجه واقع شد (موسوی، قیاسیان،1390: 336). به هر حال، بسیاری از کارشناسان معتقد‌ند شیوه‌های سنجش عمومی، شیوه‌های هزینه‌بر و زمان‌بر هستند که به سطح بالای دانش و تخصص در اجرا نیاز دارند. از سوی دیگر، نتایج حاصله از این شیوه‌ها محتمل و مشروط هستند.[11]
در نهایت همانگونه که اشاره شد به هریک از سه راه حل فوق‌الذکر ایرادات جدی وارد است. با وجود این به نظر می‌رسد اعمال هر کدام از این شیوه‌ها در شرایط مناسب و با توجه به عوامل موثر دیگر، همچون مفاد تعهد نقض شده، عدالت و انصاف بتواند راهگشا باشد. صرف‌نظر از عدم سهولت ارزیابی خسارات زیست‌محیطی، تعیین سطح و معیار معینی که در آن دولت، مسئول جبران خسارات زیست محیطی وارده شناخته شود نیز در پرده‌ای از ابهام باقی مانده است. فلسفه تعیین چنین سطحی، این واقعیت انکارناپذیر است که بسیاری از فعالیتهای خسارت‌بار زیست‌محیطی برای حیات اقتصادی و اجتماعی و در نهایت توسعه جامعه انسانی اجتناب‌ناپذیر است. از این رو تعیین یک سطح حداقلی این اجازه را می‌دهد که خسارات زودگذر، اندک و قابل تحملِ زیست‌محیطی نادیده انگاشته شود و تنها خساراتی که بالاتر از حد مجاز برآورد شده‌اند، مسئولیت عامل خسارت را به همراه داشته باشد. دراین زمینه کمیسیون حقوق بین‌الملل معتقد است تاثیر سوء بر اکوسیستم باید «قابل ملاحظه» و «قابل ارزیابی» ، «اساسی یا فراتر از سطح معمولی قابل اغماض» باشد.[12] به علاوه به اعتقاد کمیسیون، چنین معیارهای حداقلی باید انعطاف‌پذیر و بر اساس شرایط طبیعی و منطقه‌ای متفاوتی باشند؛ زیرا برای مثال، اثر سوئی که از صید غیرمجاز یک گونه نادر جانوری بر محیط زیست وارد میشود با صید گونه‌ای دیگر که صرفاً به دلیل صید آن در فصول معین از سال ممنوع شده است، قابل قیاس نیست. همچنین اثرات سوء مربوط به دود کارخانه‌ای که در مسیر جریان‌های هوای خاص احداث شده است به مراتب شدیدتر از دود کارخانه‌ای است که در چنین منطقه‌ای احداث نشده است. صرف‌نظر از معیار ارائه شده از سوی کمیسیون حقوق بین‌الملل، بررسی اجمالی معاهدات و رویه قضایی بین‌المللی دراین زمینه بیان‌کننده این واقعیت است که یک اجماع یا توافق بین‌المللی در ارتباط با چنین سطح معینی از خسارات وجود ندارد. در این منابع، علیرغم وجود عباراتی همچون «مهم» ، «جدی» ، «بالاتر از سطح قابل اغماض» ، «بیش از استاندارد توصیف شده» یا «دارای عواقب جدی» برای تعیین سطح خسارات زیست‌محیطی، شفافیت و دقت کافی و لازم در مورد معیاری دقیق و معین بین‌المللی مشاهده نمی‌شود.
5. جبران خسارت زیست محیطی بر اساس طرح پیش‌نویس2006 کمیسیون حقوق بین‌الملل
در صورت احراز و اثبات مسئولیت دولت‌ها، تعهد به جبران خسارت بوجود می‌آید. پیش‌نویس کمیسیون حقوق بین‌الملل راجع به «مسئولیت بین‌المللی دولت‌ها در خصوص عمل تخطی‌آمیز بین‌المللی» سال 2001، در ماده 34 خود، شیوه‌های عام جبران خسارت در حقوق بین‌الملل را به شرح ذیل بیان میکند: «جبران خسارت کامل زیان ناشی از عمل تخطی‌آمیز بین‌المللی می‌تواند به شکل اعاده وضع به حال سابق[13]، غرامت[14]، جلب رضایت[15] زیاندیده و توقف اعمال خلاف، به تنهایی یا ترکیبی از اینها باشد».[16]
اولویت اعاده به وضع سابق[17] از سوی دیوان دائمی دادگستری بین‌المللی، در قضیه کارخانه کورزوف نیز مورد تایید قرار گرفته است، بدین ترتیب که دیوان بیان داشت: «اصل اساسی این است که ترمیم، تا آنجا که مقدور باشد، باید هر گونه آثار و نتایج عمل غیر مشروع و بر خلاف حقوق را از بین ببرد و مجدداً وضع را به طور کامل به حالت عادی بازگرداند که اگر آن عمل ارتکاب نمی‌یافت، ظاهراً آن وضع وجود داشت». از این رأی چنین استنباط میشود که اعاده وضع به حال سابق اساسی‌ترین و بهترین روش جبران خسارت را تشکیل می‌دهد (ضیایی بیگدلی،1391: 495).
باید گفت اعاده وضع به سابق محدودیت‌هایی چون ناممکن‌بودن آن در مواردی از لحاظ مادی و حقوقی و خارج از توان بودن اجرای آن برای دولت متخلف را به دنبال دارد. عدم امکان جبران مادی می‌تواند بخاطر تلف‌شدن یا خراب‌شدن غیرقابل ترمیم شیءای باشد که باید عودت داده شود. عدم امکان از لحاظ حقوقی نیز می‌تواند به دلیل موانع حقوقی داخلی یا بین‌المللی باشد.[18]
جلب رضایت زیان دیده نیز دیگر شیوه جبران خسارت است که اغلب در موارد ورود صدمات غیرمادی یا لطمات معنوی به شخصیت دولت مناسب است که 3 هدف را دنبال میکند:
1- عذرخواهی یا هرگونه تأیید نادرستی عمل؛
2- پیگرد قانونی یا تنبیه شخص مجرم؛
3- اتخاذ اقداماتی برای جلوگیری از تکرار آن عمل زیانبار (موسوی و قیاسیان،1390: 337-339).
در خصوص قابلیت اعمال چنین شیوه‌هایی باید بیان کرد همانند حقوق بین‌الملل عرفی، پیش‌نویس مواد کمیسیون حقوق بین‌الملل راجع به مسئولیت دولت‌ها نیز، جبران کامل زیان ناشی از فعل متخلفانه بین‌المللی را به شکل اعاده وضع به حال سابق یعنی برقراری مجدد وضعیت پیش از ارتکاب فعل متخلفانه می‌داند.
ولی در مورد خسارات وارد شده ناشی از اعمال منع نشده دولت‌ها باید بیان کرد این خسارت‌ها به راحتی قابل ارزیابی نیستند و در اغلب مواقع، برقراری مجدد وضعیت سابق امکان‌پذیر نیست. مثلاً فعالیتهای هسته‌ای می‌تواند اثرات بلندمدتی بر روی سلامتی و بهداشت داشته باشند که علائم آن سال‌ها بعد نمایان میشود. بنابراین ایجاد رابطه سببیت بین این خسارت‌ها و فعالیتهای هسته‌ای اگر نگوییم غیرممکن است، بسیار دشوار خواهد بود (فرخی،1392: 125). با توجه به دلایل فوق در اغلب موارد پرداخت غرامت جایگزین اقدامات اعاده به وضع سابق میشود. در واقع میتوان گفت جبران خسارات آنگونه که در زمینه مسئولیت اعمال منع نشده بین‌المللی به کار رفته مفهوم محدودی یافته است. پروفسور باکستر[19] این مطلب را به عنوان محملی برای اطمینان یافتن از تعادل قابل قبول منافع بین حاکمیت‌ها در تقابل می‌داند و در نتیجه در طرح کلی خود تنها مذاکره یک رژیم کنترل و پرداخت غرامت در صورت انطباق با سهم قابل انتظار طرفین را پیش‌بینی کرده است. همچنین هیچ تعهد مطلقی برای عدم ادامه فعالیت زیان‌آور یا اعاده وضع به سابق یا جبران کامل خسارت برای آسیب وارده وجود ندارد.
به طور کلی روش پرداخت غرامت، معمول‌ترین روش جبران خسارت است. دیوان دائمی داوری نیز، در رأی 11 نوامبر 1912 در قضیه پرداخت غرامات جنگی از سوی ترکیه به روسیه، همین نظر را دارد:
«مسئولیت‌های گوناگون کشورها، اختلاف اساسی با یکدیگر ندارند و معمولاً کلیه آنها، با پرداخت مبلغی پول ادا شده و یا ممکن است ادا شوند».
غرامت باید به طور دقیق، صحیح و تا حد امکان مطابق با زیان وارده باشد. البته، اگر خسارت جنبه مادی داشته باشد، باید در تعیین میزان غرامت، خسارت احتمالی را نیز در نظر گرفت. بنابراین، غرامت شامل هرگونه خسارتی می‌باشد که از حیث مالی قابل ارزیابی است (ضیایی بیگدلی،1391: 499).
مسأله مهم و مورد اختلاف دیگر در ارتباط با پرداخت غرامت، در دست‌نبودن شیوه‌های دقیق ارزیابی خسارات و در نهایت تعیین میزان غرامت قابل پرداخت است. مسأله‌ای که در مورد خسارات غیرمالی ملموس‌تر است. در این میان، بهترین شیوه تعیین میزان غرامت بر اساس توافق طرفین و اغلب از طریق کمیسیون مختلط و یا محاکم داوری تعیین میشود.
معیار اصلی برای ارزیابی غرامت، ضرر و زیانی است که خواهانی که حقوق مالکانه‌اش نقض شده متحمل شده است (ابراهیم گل،1393: 216).
در خصوص قابلیت اعمال چنین شیوه‌هایی با ویژگی‌های تشریح شده در رابطه با خسارات زیست محیطی، باید گفت اگرچه شیوه‌های سنتی جبران خسارت در حقوق بین‌الملل عرفی برای خسارات وارده به شخص و یا اموال طراحی شده‌اند و از این رو به نظر می‌رسد کارایی لازم را در حوزه حقوق بین‌الملل محیط زیست نداشته باشند، با وجود این در این گرایش از حقوق بین‌الملل نیز همانند حقوق بین‌الملل عرفی، هدف اولیه جبران خسارت، اعاده به وضع سابق و در واقع احیای محیط زیست در معرض خسارت است. در اینجا منظور از اقدامات اعاده‌کننده، اعمالی است که وضعیت محیط زیست را به زمان پیش از بروز آلودگی بازگرداند ((Hanqin, 2003: 252؛ البته در صورتی که امکان عملیِ چنین بازگشتی ممکن باشد. برای مثال اجبار به کاشت درختان جدید یا تکثیر ماهی در قبال اعمال خلافی همچون قطع درختان و یا صید بی‌رویه از مصادیق این گونه اقدامات به شمار می‌روند.
همانگونه که پیشتر اشاره شد، امروزه در عمل دست‌یافتن به چنین هدفی (اعاده وضع سابق زیست محیطی) با توجه به عوامل ذیل دشوار و در مواردی غیرممکن می‌باشد:
الف) بسیاری از صدمات زیست‌محیطی با توجه به ماهیت عناصر زیست محیطی برگشت‌ناپذیرند. برای مثال اگر یک گونه حیوانی و یا گیاهی به سبب عملکرد انسان منقرض شود، شانس بسیار کمی وجود دارد که بتوان آن گونه زیست‌محیطی را حتی به فرض بروز جهش علمی عظیم مجدداً احیا کرد. حتی در صورت تولید تعدادی معدود از گونه مورد نظر از طریق ژنتیک نیز بدون سکونت‌گاهی که در آن رشد کند، به یقین این گونه نمی‌تواند مستقلاً به حیات خود ادامه دهد. به عبارت دیگر چنین موجودی بدون سکونت‌گاه طبیعی، یک ماکت جانداری می‌باشد که صرفاً زنده است.
ب) از سوی دیگر، اجتناب دولت‌های قربانی صدمات زیست‌محیطی از طرح دعاوی جبران خسارت‌های زیست‌محیطی در اغلب موارد و یا طرح چنین دعاوی صرفاً به صورت مطالبه غرامت برای پوشش‌دادن هزینه‌های مالی متنوع مصروف پس از ورود اینگونه صدمات، مانع دیگر پیش‌روی شیوه جبران خسارت اعاده به وضع سابق در حوزه حقوق بین‌الملل محیط زیست است. این درحالی است که چنین هزینه‌هایی را باید در زمره خسارات مالی طبقه‌بندی کرد. جالب‌تر این که برای پرداخت غرامت در ارتباط با همین هزینه‌ها نیز سقف و حدودی تعیین میشود و در نهایت با توجه به چنین رویه‌ای خسارات زیست‌محیطی اغلب بدون جبران باقی می‌ماند.
پ) همچنین در عصر حاضر تمایل روزافزونی در رویه دولت‌ها به تحمیل مسؤولیت اصلی جبران خسارات زیست‌محیطی بر دوش عامل خصوصی فعالیت منشأ آلودگی[20]و فرع قراردادن مسئولیت دولت وجود دارد؛و از آنجائیکه عامل خصوصی توانایی جبران خسارات زیست محیطی به خصوص در ارتباط با اعاده وضعیت سابق (چه از نظر تخصص و چه از نظرتوانایی اقتصادی) را ندارد، این عامل را میتوان از دیگر عوامل مزبور دانست.
با توجه به دلایل فوق، بسیاری از اسناد بین‌المللی در ارتباط با جبران خسارات زیست‌محیطی، شیوه پرداخت غرامت را جایگزین اقدامات اعاده به وضع سابق کرده‌اند.[21]
6. نحوه جبران خسارت
در طرح 2001 کمیسیون حقوق بین‌الملل راجع به مسئولیت دولت‌ها در قبال اعمال متخلفانه بین‌المللی و همچنین در قضیه «گابچیکوو- ناگیماروس» در دیوان بین‌المللی دادگستری، تعهد ثانویه دولت مسئول به «جبران کامل» زیان‌های ناشی از فعالیتهای ممنوع شده مورد تأیید قرار گرفته است.[22]
حال سئوال این است که آیا جبران خسارت کامل در مواردی که جبران به عنوان تعهد اولیه مطرح است نیز قابل اعمال می‌باشد؟ پیش‌نویس 2006 کمیسیون حقوق بین‌الملل در خصوص جبران زیان‌های ناشی از فعالیتهای ممنوع نشده، به این سئوال پاسخ مثبت نداده و در چنین مواردی به جای اعمال اصل جبران کامل، بر «جبران فوری[23] و کافی[24] خسارات» تأکید میکند[25] و این در واقع تداعی نگاه منصفانه به جبران خسارت می‌باشد.
بر اساس این پیش‌نویس دولت‌ها ملزم می‌باشند با اتخاذ تدابیر لازم، جبران کافی و فوری زیان‌های فرامرزی ناشی از فعالیتهای خطرناک ممنوع نشده در سرزمین یا قلمرو تحت نظارت یا صلاحیت خود را تضمین نمایند.[26]
منظور از زیان در اینجا زیان‌های مادی است و زیان‌های معنوی و غیرمادی مشمول مقررات پیش‌نویس نمی‌شود. همینطور، منظور از جبران، جبران به شکل محدود آن یا جبران به صورت پرداخت غرامت می‌باشد.
پیش‌نویس 2006 عبارت جبران فوری و کافی را تعریف نکرده است، باوجوداین انجام برخی از اقداماتی را که می‌تواند زمینه جبران فوری و کافی خسارات را فراهم آورد، متذکر شده است. تحمیل تعهد به جبران خسارات بدون اثبات تقصیر بر متصدی، یا برحسب مورد، بر شخص یا موجودیت دیگر، الزام متصدی، یا برحسب مورد، شخص یا موجودیت دیگر به بیمه یا تضمین مالی تعهد خود، تأسیس صندوق‌های صنعتی در سطح ملی جهت جبران خسارت فراتر از مسئولیت متصدی و ایجاد صندوق‌های جبران از سوی دولت‌های منشأ فعالیت، در مواردی که تضمین‌های مالی و صندوق‌های صنعتی برای جبران خسارت کافی نباشد؛ از جمله اقداماتی می‌باشد که می‌تواند زمینه و شرایط را برای جبران فوری و کافی خسارات فراهم آورد.[27]
مسئولیت تضمین اجرای موارد فوق بر عهده دولت‌های منشأ فعالیت گذاشته شده است. آنها باید تمامی تدابیر لازم را اتخاذ کرده تا تضمین کنند که خسارت قربانیان خسارت‌های فرامرزی ناشی از فعالیتهای ممنوع نشده واقع در سرزمین یا مناطق تحت صلاحیت یا نظارتشان به صورت کافی و فوری جبران میشود.
با اینکه مقررات پیش‌نویس اصول، تعریف صریحی از «فوری» و «کافی» بودن جبران ارائه نداده است، با وجود این، تفسیری که کمیسیون حقوق بین‌الملل از پیش‌نویس به عمل آورده، روشنگرایانه می‌باشد. از نظر کمیسیون، مفهوم «فوریت» به آیین دادرسی دعاوی و زمان و مدتی که در آن دعاوی جبران مورد رسیدگی قرار می‌گیرد، دلالت دارد.[28] تأخیر در رسیدگی به دعاوی اساساً از آیین دادرسی حاکم بر رسیدگی ناشی میشود، لذا وجود آیین دادرسی خاصی که در آن تأخیر در رسیدگی به دعاوی به حداقل ممکن رسیده باشد، می‌تواند زمینه جبران فوری زیان‌های فرامرزی ناشی از فعالیتهای ممنوع نشده را فراهم آورد. اما «کافی بودن» جبران اساساً به جبرانی اطلاق میشود که به طرز فاحشی با زیان وارده نامتناسب نبوده و به صورت خودسرانه پرداخت نشده باشد.[29] به عنوان مثال، پرداخت غرامت به صورت یکجا و مقطوع از سوی متصدی و دولت منشأ فعالیت به زیان‌دیدگان دولت دیگر پس از مذاکره و توافق، می‌تواند از مصادیق جبران کافی محسوب شود. همینطور، تعیین غرامت از سوی دادگاه صالح با رعایت صحیح تشریفات قانونی، می‌تواند از مصادیق جبران کافی خسارات به شمار آید. پس منظور از «کافی بودن» کامل بودن جبران خسارت نمی‌باشد و جبران در صورتیکه شرایط فوق را داشته باشد، کافی است، هرچند که نتواند تمامی زیان‌های وارده به زیان‌دیدگان را جبران نماید.[30] رویه بین‌المللی قضایی، جبران کافی خسارات ناشی از فعالیتهای ممنوع نشده از طریق پرداخت یکجا و مقطوع پس از توافق دولت‌های ذیربط را مورد تأیید قرار داده است.
در قضیه سد گاتs، دادگاه داوری رسیدگی کننده، تعیین میزان غرامت را به مذاکره و توافق طرفین ذیربط موکول کرد .(Gunter, 1981: 154)اما در قضیه کارخانه ذوب، بخشی از خسارات از طریق مذاکره و توافق و بخشی دیگر، توسط خود دادگاه تقویم و تعیین شد (یدایی امناب،1389: 81).
پس میتوان نتیجه گرفت که در عرصه جبران خسارت، این دو نوع مسئولیت (مسئولیت ناشی از اعمال منع نشده با مسئولیت ناشی از اعمال متخلفانه) با هم تفاوت دارند. بدین توضیح که، مسئولیت دولت در قبال اعمال متخلفانه بین‌المللی مستلزم جبران خسارت کامل است که باید تمامی آثار آن عمل نامشروع یا غیرمجاز محو شود.[31]
ماده 31 طرح مسئولیت 2001 به جبران خسارت کامل در رابطه به اعمال متخلفانه بین‌المللی اشاره کرده است. ولی این نوع از جبران خسارت در رابطه با مسئولیت ناشی از اعمال منع نشده ضروری نمی‌باشد؛ چراکه این نوع از مسئولیت ناشی از فعالیتهای قانونی است و در جبران خسارت لازم نیست تمامی آثار آن فعالیت پاک و محو شود. به این لحاظ بوده است که جبران خسارت بر طبق نظر کمیسیون حقوق بین‌الملل در قالب این دو نوع مسئولیت یعنی مسئولیت در قبال اعمال متخلفانه و مسئولیت برای اعمال منع نشده متفاوت است.[32]
فصل دوم طرح پیش‌نویس 2001 کمیسیون حقوق بین‌الملل، نتایج گسترده‌ای را به یک تخلف بین‌المللی منتسب میکند. دولت متضرر دولت دیگر را به 1) توقف فعل متخلفانه، 2) اجرای شیوه‌های جبران خسارت حقوق داخلی، 3) استقرار مجدد وضعیت قبل، در غیر این صورت پرداخت غرامات مناسب و پیش‌بینی تضمین‌هایی در مقابل تکرار مجدد ملزم می کند.گزارشگر ویژه، نتیجه موارد فوق را اینگونه خلاصه میکند: «حقوق تلاش میکند وضعیت قبل از قصور در انجام تعهد را اعاده نماید و در صدد است تا نتایج تخلف را به گونه‌ای بزداید».[33] در حالیکه به جبران خسارت مورد استفاده در مسئولیت بین‌المللی ناشی از اعمال منع نشده در حقوق بین‌الملل مفهوم منطبق‌تر و محدودتری داده شده است و هیچ تعهد مطلقی در خصوص قطع فعالیت و یا در ارتباط با اعاده وضعیت سابق یا جبران خسارت کامل ناشی از ضرر وارده وجود ندارد . (Boyle, 1990: 17-18)
7. مسئول جبران خسارت
رویکردی که به صورت بارز برای مسئولیت در قبال اعمال منع نشده به چشم می‌خورد رویکرد خصوصی‌سازی[34] مسئولیت است. بدین توضیح که طبق قواعد مسئولیت بین‌المللی کلاسیک یا همان مسئولیت در قبال اعمال متخلفانه بین‌المللی، مسئولیت در سطح دولتی مطرح می‌باشد اما در مسئولیت بین‌المللی ناشی از اعمال منع نشده مسئولیت فقط در سطح دولتی مطرح نیست بلکه مسئولیت با رویکرد خصوصی جلوه کرده است.
خصوصی‌سازی مسئولیت در اعمال منع نشده از دو طریق محقق شده است؛ طریق اول، پذیرش مسئولیت ابتدایی متصدی به جای مسئولیت دولت منشأ است (مظفری،1379: 243) که از آن به کانالیزه کردن مسئولیت به سمت متصدی[35] نیز یاد میشود و طریق دوم، فروکاستن مسئولیت از سطح میان دولتی به سطح حقوق داخلی دولت منشأ زیان می‌باشد. باید توجه داشت که، طریق اول در واقع طریق دوم را تسهیل می‌نماید، به این مفهوم که مطالبه خسارت از متصدی با توسل به حقوق داخلی دولت منشأ بسیار آسان‌تر از مطالبه همین خسارت از مرجع عمومی یا همان دولت در ساختار حقوق داخلی دولت منشأ است، اگرچه ممکن است که دولت نیز در برخی موارد به عنوان متصدی محسوب شود.
بر اساس پیش‌نویس 2006 دولت‌ها ملزم می‌باشند با اتخاذ تدابیر لازم، جبران کافی[36] و فوری[37] زیان‌های ناشی از فعالیتهای خطرناک منع نشده در سرزمین قلمرو تحت نظارت یا صلاحیت خود را تضمین کنند.[38] دولت‌ها باید تضمین کنند که در چنین جبرانی اصل مسئولیت بدون تقصیر بهره‌بردار یا شخص دیگر حاکم باشد. همچنین دولت‌ها مکلفند با اتخاذ تدابیر لازم تضمین نمایند که میزان مسئولیتی که بهره‌بردار برای جبران بر عهده گرفته را بیمه یا تضمین مالی کرده باشند و در مواقعی که منابع مالی یادشده کفایت نمی‌کند، منابع مالی بیش‌تری جهت جبران ضرر و زیان‌ها اختصاص داده شود.[39]
بنابراین مسئولیت دولت‌ها در جبران ضرر و زیان‌های زیست‌محیطی فرامرزی ناشی از فعالیتهای منع نشده، اساساً مسئولیت تضمینی است. پیش‌نویس 2006، فرضیه تعهد دولت به جبران به صرف ورود ضرر را کنار گذاشته و به جای آن اصل مسئولیت بهره‌بردار یا شخص دیگر را مقرر کرده است. به موجب پیش‌نویس مذکور، دولت‌ها به هنگام ورود خسارت، تعهدی به جبران نداشته بلکه متعهد و مسئول، شخص یا اشخاصی هستند که مسئولیت اصلی را بر عهده می‌گیرند. این پیش‌نویس دولت ها را تنها در مواردی که خود(دولت ها) بهره بردار فعالیت منع نشده باشند،متعهد به جبران ضرر و زیان می داند.از طرفی، بر اساس پیش‌نویس مذکور، در صورتی که دولت‌ها به تعهدات خود مبنی بر تضمین جبران فوری و کافی خسارت عمل نکنند مسئولیت و الزام به جبران ضرر و زیان احتمالی قابل طرح می‌باشد.[40] لیکن تعهد دولت به جبران یک تعهد ثانویه است و پس از احراز مسئولیت بین‌المللی آن ایجاد میشود. بنابراین نمی‌توان تعهد به جبران خسارت را بدون داشتن مسئولیت تلقی کرد.
این رویکرد خصوصی‌سازی کارکردهای بسیار مهمی داشته است، از جمله اینکه سبب شده تا دولت‌ها به این نوع از مسئولیت تمایل نشان دهند. چراکه دولت‌ها در قبول مسئولیت و در نتیجه جبران خسارت در زمانی که نقض تعهدی را انجام نداده‌اند بسیار محتاط و بی‌میل هستند و این رویکرد خصوصی‌سازی، مخالفت را بسیار کاهش داده است، همچنین سبب شده تا جبران خسارت زیان‌دیدگان اعمال مخاطره‌آمیز تسهیل شود.
در ادامه، به تبیین دو روش خصوصی‌سازی مسئولیت، یعنی پذیرش مسئولیت ابتدایی متصدی به جای مسئولیت دولت منشأ و فروکاستن مسئولیت از سطح میان دولتی به سطح حقوق داخلی دولت منشأ زیان پرداخته میشود.
1-7. پذیرش مسئولیت متصدی
هرچند اشخاص یا شرکت‌های خصوصی به طور کلی از زمره تابعان حقوق بین‌الملل عمومی نیستند؛ امروزه رویه انتقال مسئولیت زیست محیطی[41] به عاملان خصوصی به میزان زیادی به مسئولیت بین‌المللی دولت‌ها در زیان‌های ناشی از آلودگی توسعه یافته است. اما مسئله انتساب اعمال اشخاص خصوصی به دولت ها، به ندرت بر مسئولیت در مورد عدم اجرای تعهدات زیست محیطی دولت در حقوق بین‌الملل اثر می‌گذارد. چرا که این مسئولیت دولت ناشی از عمل متخلفانه خود او است. وقتی فعالیت اشخاص خصوصی، موجب زیان زیست‌محیطی است، مانند قضیه تریل اسملتر، یکی از تکالیف دولت نظارت، همکاری و اطلاع‌رسانی به دیگر دولت‌ها است. دولت نمی‌تواند از این تکلیف با واگذاری فعالیت به بخش خصوصی اجتناب نماید. دولت در این معنا، ضامن رفتار اشخاص خصوصی است. لیکن مسئولیت دولت، مسئولیت ناشی از عدم مراقبت خود اوست.
به بیان دیگر، در نظام بین‌المللی بر خلاف گذشته، منحصراً دولت‌ها مسئول نیستند بلکه اشخاص دیگری که در اسناد بین‌المللی «متصدی» نامیده شده نیز مسئول شناخته می‌شوند و باید خسارت به بار آمده را جبران نمایند.[42] البته لازم به ذکر است مفهوم متصدی حسب فعالیتهای مختلف متفاوت می‌باشد.
یکی از تفاوت‌های اساسی طرح مواد 2001 کمیسیون حقوق بین‌الملل راجع به مسئولیت دولت‌ها در پیشگیری از خسارات فرامرزی و طرح اصول 2006 کمیسیون مذکور این است که در طرح اول مسئولیت را بر دولت تحمیل می‌نماید اما در طرح دوم همانطور که اشاره شده و میشود، مسئولیت بر متصدی تحمیل شده است.
مشکل اساسی کمیسیون حقوق بین‌الملل در رابطه با موضوع مسئولیت ناشی از اعمال منع نشده بر روی مفهوم محض تحمیلی مسئولیت دولت‌ها متمرکز شده است. هدف کمیسیون حقوق بین‌الملل آن است تا یک شکل مسئولیت بر مبنای مفهوم مسئولیت محض را به یک سری از دولت‌ها، که محصور به دولت‌های در حال پیشرفتی که مخالف با چنین طرحی هستند، برای خسارات فرامرزی ناشی از فعالیتهای مخاطره‌آمیز پیشنهاد کند. نگرش رایج در میان دولت‌ها این است که یا یک عمل مورد منع واقع شده است، در چنین موردی قانون حاکم بر مسئولیت دولت باید هرگونه جبران خسارت که نسبت به نتایج آن حاصل میشود را مقرر نماید و یا یک عمل مورد منع واقع نشده است و هیچگونه مسئولیت حقوقی بین‌المللی نمی‌تواند به آثار ایجاد شده از آن عمل ملحق شود. کمیسیون حقوق بین‌الملل به این مطلب رسید که دولت‌ها تمایلی به حمایت از تفکر ایجاد یک صورتی از مسئولیت حقوقی بین‌المللی برای نتایج اعمالی که توسط خود آن دولت‌ها به وسیله حقوق بین‌الملل منع نشده است، ندارند. سرانجام پیشرفتی بوسیله طرح نمودن یک برنامه‌ای بر مبنای رویکرد خصوصی‌سازی به خطر حاصل شد. تعهد به جبران خسارت برای خسارت فرامرزی ناشی از اعمال مخاطره‌آمیز، ابتدائاً بر دوش متصدیان و نه دولت‌های منشأ[43] قرار می‌گیرد. بدین ترتیب پیشنهادی محتوی یکسری از اصول وجود داشت که بر اساس آن از بخش‌های خصوصی میتوان انتظار داشت تا بار مسئولیت جبران خسارت را به دوش بگیرند. بازتاب اصول مندرج در طرح 2006 در بیشتر جنبه‌ها، پیش از این نیز در بخش خاصی از کنوانسیون‌های مسئولیت مدنی در زمینه‌های آلودگی نفتی، حمل و نقل مواد خطرناک و رادیواکتیو و هسته‌ای وجود داشته است. تفاوت اساسی این است که، همانطوری از ابتدا قصد شده بود، اصول مندرج در طرح 2006 یک نظام جامع برای جبران خسارت فرامرزی ناشی از فعالیتهای مخاطره‌آمیز پیشنهاد میکند (Foster, 2005: 265-266).
در طرح اصول 2006 کمیسیون حقوق بین‌الملل، به صورت صریح ابتدائاً مسئولیت و در نتیجه جبران خسارت به متصدی تحمیل شده است، در همین راستا بند 2 از اصل 4 طرح بیان می‌دارد:
«اقدامات مورد اشاره در بند اول باید تحمیل مسئولیت به متصدی یا در حالت مناسب به اشخاص یا واحدهای دیگر را در برگیرد. چنین مسئولیتی نیاز به اثبات تقصیر ندارد. هرگونه شرایط، محدودیت‌ها یا استثنائات به این مسئولیت باید با اصل3[44] پیش‌نویس سازگار باشد».
همچنین بند (g) از اصل 2 طرح اصول 2006 کمیسیون حقوق بین‌الملل، متصدی را چنین تعریف می‌نماید:
«متصدی عبارت است از، هر شخصی که تحت فرمان یا کنترل او، فعالیتی که منجر به خسارت فرامرزی شده است، واقع شده باشد».
2-7. مسئولیت در سطح حقوق داخلی دولت منشأ زیان
همانطور که اشاره شد، یکی از طرق تحقق خصوصی‌سازی مسئولیت در اعمال منع نشده، فروکاستن مسئولیت از سطح میان دولتی به سطح حقوق داخلی دولت منشأ زیان می‌باشد. در واقع دیگر مسئولیت فقط در میان دولت‌ها با جبران خسارت در سطح بین‌المللی مطرح نمی‌باشد و نه تنها مسئولیت بر شخص خصوصی یا همان متصدی تحمیل میشود بلکه، جبران خسارت از طریق حقوق داخلی کشور منشأ نیز امکان‌پذیر است و کشور منشأ زیان باید این بستر را مهیا نماید تا زیان‌دیدگان بتوانند به راحتی با تمسک به قواعد و مقررات داخلی، خسارت وارده بر خود را توسط متصدی جبران نمایند. البته باید توجه داشت که، این امر نافی حق زیان دیده در رجوع به روش‌های بین‌المللی نمی‌باشد.
توسل به حقوق داخلی کشور منشأ، به صورت آشکاری متضمن اصل «دسترسی مساوی به دادگاه یا عدم تبعیض در دسترسی به محکمه»[45] می‌باشد.[46] کنوانسیون 1974 استکهلم راجع به حفاظت از محیط زیست[47] بین دانمارک، فنلاند، نروژ و سوئد یکی از پیشرفته‌ترین اشکال همکاری بین‌المللی موجود در میان دولت‌ها در جهت شناسایی حق دسترسی مساوی به دادگاه می‌باشد. ماده 3 این کنوانسیون مقرر می‌دارد که حق برابر به دسترسی به محاکم برای اشخاصی که از یک فعالیت مخاطره‌آمیز زیست‌محیطی متأثر شده‌اند، به رسمیت شناخته میشود.
بنابراین، جهت عینیت بخشیدن به مراجعه به محاکم داخلی دولت منشأ توسط زیان دیده، دولت مزبور باید شرایط مساوی و برابری را میان زیان دیده و اتباع خود از لحاظ دسترسی به محاکم دادگستری فراهم نماید.
در همین راستا، کمیسیون حقوق بین‌الملل نیز در طرح اصول 2006 تکلیفی را مبنی بر الزام دولت منشأ به اتخاذ تدابیری که بر اساس آن، خسارت‌دیدگان بتوانند جهت جبران خسارت فوری و کافی به ابزارهای موجود در دولت منشأ متوسل شوند، مقرر نموده است. البته این الزام دولت منشأ نافی حق زیان دیده در توسل به راه‌ها و ابزارهای دیگر جهت جبران خسارت خود نمی‌باشد.
اصل 6 طرح اصول 2006 کمیسیون حقوق بین‌الملل در این زمینه بیان داشته است:
1- دولت‌ها باید صلاحیت‌های لازم را به نهادهای قضایی و اداری خود اعطاء کرده و اطمینان حاصل کنند که این نهادها در مواقع بروز زیان فرامرزی ناشی از فعالیتهای خطرناک، واقع شده در سرزمین یا مکان‌های تحت صلاحیت یا نظارت آنها، ابزارهای جبران فوری، کافی و مؤثر را در اختیار دارند.
2- قربانیان خسارات فرامرزی باید به سازکارهای جبران موجود در دولتِ منشأ دسترسی داشته باشند که فوریت، کافی و مؤثر بودن آن نباید از جبران قربانیانی که از همان حادثه در قلمرو آن دولت متحمل خسارت می‌شوند، کمتر باشد.
3- بندهای 1 و 2 تأثیری در حق قربانیان مبنی بر توسل به جبران‌ها جز آنهایی که در دولتِ منشأ وجود دارد، ندارند.
4- دولت‌ها می‌توانند به روش‌های فیصله دعاوی بین‌المللی که سریعتر و کم‌هزینه‌تر باشد، رجوع نمایند.
5- دولت‌ها باید دسترسی مقتضی به اطلاعات مربوط به استفاده از جبران‌ها، از جمله دعاوی جبران خسارت را تضمین نمایند.
همانطور که مشاهده میشود بند 2 از اصل 6 فوق‌الذکر به اصل «دسترسی مساوی به دادگاه یا عدم تبعیض در دسترسی به محکمه» اشاره دارد تا جبران خسارت فوری و کافی زیان‌دیدگان بهتر تأمین شود.
نتیجه‌گیری
تا قبل از پیشرفت‌های شگفت‌آور دانش بشری، اصولا فعالیتهای دولت‌ها در حدی نبود که صدمات قابل توجهی به دولت‌های دیگر و محیط زیست وارد کند و یا اگر هم آثار فعالیتی به ماورای مرزهای دولتی سرایت می‌کرد، نادر بود و نیاز به شکل‌گیری قواعد خاصی در آن زمینه احساس نمی‌شد. با پیشرفت علم و صنعت، بشر دست به فعالیت‌هایی زد که گرچه ممنوع نبود ولی آثار بالقوه خطرناکی برای دیگران و به ویژه برای محیط زیست دربرداشت. ایجاد تأسیسات اتمی و بهره‌گیری از نیروی اتمی، حفاری چاه‌های نفت در دریا، آزمایش‌های بیولوژیک و ... از این جمله فعالیت‌ها هستند که در صورت وقوع خسارت، ضرری فاجعه بار به دیگران و محیط زیست می‌رسد.
حال سوالی که پیش می‌آید این است که آیا نباید دولت مرتکب به آن را مسئول جبران خسارت دانست؟ آیا میتوان ادعا کرد آن دولت از حق حاکمیت خود بهره برده و هیچ تعهدی را نیز نقض نکرده تا بتوان او را مسئول شناخت؟
مسلما علم حقوق که هدف نهایی خود را بسط و اجرای عدالت می‌داند به چنین پرسش‌هایی "آری" نمی‌گوید. حقوق هیچگاه نسبت به ورود ضرر به دیگران یا حتی احتمال آن بی‌اعتنا نیست، ولو آنکه منشأ و مبدأ ورود، عمل مجاز و مشروع باشد.
لازم به ذکر است گرچه در ظاهر دولت‌ها در قلمرو خویش دارای حق حاکمیت مطلق هستند، ولی نظام بین‌المللی متشکل از کشورهای برابر، ترسیم‌کننده چهره‌ای نسبی از حاکمیت کشورهاست و آزادی و استقلال هر دولت را منوط به عدم تحدید آزادی دول دیگر می‌سازد. در واقع چنانچه از رهگذر آزادی نامحدود در بهره‌برداری انحصاری از منابع طبیعی توسط کشور ذیربط، محیط زیست و منافع سایر کشورها تحت تأثیر قرار گیرد، به کشور مزبور نمی‌توان در زمینه بهره‌گیری از منابع خود آزادی انحصاری یا نامحدود اعطا کرد. براین اساس در حقوق بین‌الملل محیط زیست جلوگیری از آلودگی مورد تأکید قرار گرفته و معیارهای جهانی مشترکی جهت به نظم درآوردن اعمالی خاص یا ممنوع ساختن برخی فعالیت‌ها اتخاذ شده است. اما این به تنهایی کافی نیست، زیرا امکان دارد علیرغم اتخاذ تمام اقدامات پیشگیرانه، برخی فعالیتهای مجاز دولت‌ها که عموماً خطرناک هم هستند و در حقوق بین‌الملل منع نشده‌اند، خسارات جبران‌ناپذیری به محیط زیست و مناطق خارج از صلاحیت دولت منشأ وارد نمایند؛ بنابراین ایجاد ضمانت اجرا وسازکار جبرانی برای جبران چنین خسارتهایی اهمیت می‌یابد. با تصویب طرح 2006 کمیسیون حقوق بین‌الملل میتوان مدعی شکل‌گیری قواعد جدید و موثر در خصوص جبران خسارات زیست‌محیطی شد.تصویب این طرح پیشرفتی عظیم در زمینه جبران خسارات فرامرزی و به خصوص جبران خسارات زیست‌محیطی محسوب میشود. البته به این طرح انتقاداتی نیز وارد شده است؛ یکی از این انتقادات، مسئولیت جبران خسارت فعالیتهای خطرناک بطور کلی بدون تفکیک قائل‌شدن بین فعالیتهای مختلف است. وظیفه جبران خسارت تعیین‌شده مربوط به تمامی فعالیتهای مشخص شده در ماده یک مواد می‌باشد. بدلیل این دامنه گسترده، کمیسیون مجبور شده است پیامدهای این فرض ابتدایی خود را بعداً محدود کند.
در خصوص جبران خسارت همچنین باید گفت، علیرغم توسعه چشمگیر حقوق بین‌الملل در زمینه حمایت و حفاظت از محیط زیست به ویژه در دهه‌های اخیر، هنوز هم جبران خسارات زیست محیطی از خلأ های عمده پیش‌روی حقوق بین‌الملل محیط زیست محسوب میشود.
امروزه اسناد بیشماری در سطح منطقه‌ای و بین‌المللی در این ارتباط به تصویب رسیده است، اما اغلب آنها از یک سو محدود به موضوعاتی خاص (به طور عمده در ارتباط با فعالیتهای هسته‌ای، آلودگی نفتی، محیط زیست دریا و ...) هستند و از سوی دیگر بسیاری از مفاهیم مبنایی و موثر در روند جبران خسارات زیست‌محیطی، همانند "خسارات زیست محیطی"، "استانداردهای حداقلی" و "مسئولیت زیست‌محیطی بین‌المللی" را به‌گونه‌ای مبهم و نامعلوم بیان داشته‌اند.
ارزیابی خسارات زیست محیطی در پرتو خسارات مالی، جایگزینی پرداخت غرامت بر ترمیم و بازگرداندن وضعیت زیست‌محیطی به وضع پیش از بروز خسارت و در نهایت فرع قرار دادن مسئولیت دولت در جبران خسارات زیست‌محیطی در کنار مسئولیت اصلی عاملان خصوصی فعالیت منشأ خسارت (بدین معنا که دولت تنها باید جبران خسارت از سوی عامل خسارت را تضمین کند و در صورت عدم توانایی وی راه‌های دیگری برای جبران خسارت کافی را درنظر گیرند)، مهمترین موانع پیش‌روی جبران کامل خسارات زیست‌محیطی بر اساس قواعد حقوقی بین‌المللی موجود است. با وجود این، توجه به رشد روزافزون آگاهی و حساسیت جامعه بین‌المللی در خصوص حمایت و حفاظت از محیط زیست و نیز توجه به نوظهوربودن مباحث مربوط به جبران خسارات زیست‌محیطی در حقوق بین‌الملل،توسعه و تدوین نظام خاص جبران خسارات این حوزه از حقوق بین‌الملل را درآینده نزدیک، چندان دور از دسترس نمی‌سازد. کمااینکه تصویب طرح 2006 کمیسیون حقوق بین‌الملل بیانگر نزدیک شدن به این هدف است.
1. Liability&Compensation Body Text, At:http://www.unep.org/DEPI/programmes/Liability-compen-papers.pdf,at 12.(Last visited 15/3/2016).
3. Liability&Compensation Body Text, At:http://www.unep.org/DEPI/programmes/Liability-compen-papers.pdf, at 12, (Last visited 15/3/2016), Lake lanoux Arbitration (France v.Spain ),1957.
Liability & Compensation Body Text, at:http://www.unep.org/DEPI/programmes/Liability-compen-papers, pdf, p.41, (Last visited 15/3/2016).
1. Draft principles on the allocation of loss in the Case of Transboundary Harm arising out of Hazardous Activities, YILC, 2006,(A/61/10), Vol II,p.127, para.11.
2. Cymie payne,”United Nations Commission Awards Compensation for Environmental and Public Health Damage from 1990-91 Gulf War”, Available at: http:// www.asil.org/ insights/2005/08/ insights 050810.html,p.1. (Last visited 19/3/2016).
1. Liability & Compensation Body Text, At:http://www.unep.org/DEPI/programmes/Liability-compen-papers.pdf, p.7, (Last visited 15/3/2016).
1. Text of the Draft Articles on prevention of Transboundary Harm from Hazardous Activities , 2001, Art 2.
[17]. ماده 35 پیش‌نویس اینگونه مقرر می‌دارد: «دولت مسئول برای اعمال تخطی‌آمیز بین‌المللی به اعاده وضعیت به شکل سابق متعهد است و آن عبارت از بازگرداندن موقعیت به وضعی می‌باشد که قبل از ارتکاب عمل تخطی‌آمیز وجود داشته است، مگر اینکه اعاده: الف) به طور اساسی ممکن نباشد ؛ ب) مستلزم تعهدی بیش از تامین همه منافع ناشی از اعاده نباشد».
2. Commentaries to the Draft Articles on Responsibility of States for Internationally wrongful Acts,2001, P.184.
- برای مثال حقوق بین‌الملل در روند جبران خسارات شرکت‌های خارجی ناشی از ملی کردن، اعاده وضعیت را بر اساس اصل حاکمیت دولت‌ها بر منابع طبیعی سرزمین‌شان امکان‌پذیر نمی‌داند. از اینرو تنها راه جبران خسارت در این موارد پرداخت غرامت پولی می‌باشد.
[19]. مخبر ویژه کمیسیون حقوق بین‌الملل در طرح مسئولیت دولت‌ها در اعمال منع نشده.
2.United Nations Publication, 2002, ST/SPACE/11, http://www.unoosa.org/oosa/SpaceLaw/liability.html, at 13.(Last visited 29/2/2016)
3. Draft principles on the Allocation of loss in the case of Transboundary Harm Arising out of Hazardous Activities, 2006 Principle3
4. Draft principles on the Allocation of loss in the case of Transboundary Harm Arising out of Hazardous Activities, 2006.
چکیده اصل 4 طرح اصول 2006 را به این موارد میتوان خلاصه نمود: اولاً همه دولت‌ها باید اقدامات لازم را در جهت تضمین جبران خسارت فوری و کافی ناشی از اعمال مخاطره‌آمیزی که در سرزمین و یا محل دیگری که تحت کنترل و صلاحیت آنها می‌باشد، اتخاذ نمایند؛ ثانیاً، این اقدامات باید منجر به تحمیل خسارت به متصدی شود؛ ثالثاً دولت منشأ باید جبران خسارت توسط متصدی را چه از طریق بیمه و چه از طریق صندوق‌های خاص تضمین نماید و در صورت عدم کفایت جبران خسارت کافی، خود دولت منشأ باید خسارت باقی مانده را در راستای مسئولیت غائی خود جبران نماید.
5. Commentaries to Draft principleson the Allocation of loss in the case of Transboundary Harm Arising out of Hazardous Activities,YILC(2006), p.151.
1. Commentaries to Draft principleson the Allocation of loss in the case of Transboundary Harm Arising out of Hazardous Activities,YILC, (2006), p.153.
2. Commentaries to Draft principles on the Allocation of loss in the case of Transboundary Harm Arising out of Hazardous Activities,YILC, (2006), p.153.
3.Commentaries to Draft principles on the Allocation of loss in the case of Transboundary Harm Arising out of Hazardous Activities,YILC, (2006), p.154.
3. (1987) Un. Doc. A/C.4/405, p.17, paras 55. see charzow factory casePCIJ,1928,ser.A,No.17. pp.47-48.
5. Draft Principleson the Allocation of loss in the case of Transboundary Harm Arising out of Hazardous Activities,2006, Principle 4.
6. Draft Principles on the Allocation of loss in the case of Transboundary Harm Arising out of Hazardous Activities,2006,Principle 4.
1.Commentaries to Draft Principles on the Allocation of loss in the case of Transboundary Harm Arising out of Hazardous Activities,YILC( 2006), pp. 165-166.
1. باید توجه داشت که هرچند مسئولیت ابتدائاً به متصدی تحمیل میشود اما همانطور که اشاره خواهد شد دولت منشأ در برخی موارد دارای مسئولیت غائی است،یعنی باید جبران خسارت را توسط متصدی تضمین نماید و در صورت عدم امکان تحقق جبران خسارت توسط متصدی، خود دولت منشأ باید جبران خسارت را متقبل شود.
1. این امر نافی مسئولیت غائی دولت منشأ نمی‌باشد. بند 5 از اصل 4 طرح اصول 2006 کمیسیون حقوق بین‌الملل به این امر اشاره دارد.
[44]. اصل 3: اهداف اصول پیش‌نویس حاضر عبارت است از:
a) تضمین پرداخت غرامت (جبران خسارت) کافی (مناسب) و سریع به قربانی خسارت فرامرزی.
b) حفظ و حمایت از محیط زیست در برابر خسارت فرامرزی، خصوصاً با کاهش صدمات به محیط زیست و اعاده و ترمیم آن.
)