نوع مقاله : مقاله پژوهشی
نویسندگان
1 استاد گروه حقوق دانشگاه تهران، تهران، ایران
2 دانشجوی دکتری، حقوق عمومی، گروه حقوق عمومی و بین‌الملل، دانشکده حقوق، الهیات و علوم سیاسی، دانشگاه آزاد اسلامی، واحد علوم و تحقیقات، تهران، ایران
چکیده
هیات عمومی دیوان عدالت اداری مستفاد از اصولی از قانون اساسی ایران، مرجعی برای رسیدگی به دعاوی اشخاص حقیقی و حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و ... است. بر همین اساس، مقنن در سه مقطع زمانی 1360، 1385 و 1392 نسبت به وضع آیین دادرسی حاکم بر دیوان عدالت اداری اقدام نمود و به این ترتیب تاسیس هیات‌های تخصصی و نیز هیات عمومی دیوان عدالت اداری معطوف به تشریفات مربوط به خواسته ابطال که یکی از وظایف مهم این هیات‌ها است، صلاحیت یافت. با توجه به اصلاح برخی از مفاد قانون حاکم بر دادرسی این مرجع قضایی در سال 1402 و ایجاد شأنیت اعتباری به آرای «عدم ابطال» صادره توسط هیات‌های تخصصی و نیز هیات عمومی از طریق حکم موضوع ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری و نیز لزوم انتشار آرای این مراجع از جمله با اثر «عدم ابطال» در روزنامه رسمی، نگارندگان تلاش می‌نمایند تا در این مقاله که با روش توصیفی- تحلیلی تدوین گردیده به این پرسش پاسخ گویند که آثار وضعی و اعتباری حکم به «عدم ابطال» مقررات از هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری چیست؟ و آیا از چنین آرایی می‌توان حکم بر صحت و نفوذ مقرره استنتاج نمود؟
کلیدواژه‌ها
موضوعات
عنوان مقاله [English]
An Analysis of the Legal Effects of Non-Cancellation in the Rulings Issued by the General Board and the Specialized Boards of the Administrative Court of Justice
نویسندگان [English]
- Vali Rostami 1
- Sajad Karimi Pashaki 2
1 Professor, Department of Public Law, University of Tehran, Tehran, Iran
2 Ph.D. Student, Public Law, Department of Public and International Law, Islamic Azad University, Sciences and Research Branch, Tehran, Iran
چکیده [English]
Introduction
As inferred from the principles of the Iranian Constitution, the general board of the Administrative Court of Justice (ACJ) serves as an authority for addressing claims brought by natural and legal persons against government regulations and systems. In this line, the legislator enacted procedural rules governing the ACJ in three stages in 1981, 2006, and 2013. These regulations established both specialized boards and the general board of the ACJ, primarily focusing on procedures related to cancellation requests—one of the key responsibilities of these committees.
With the 2023 amendment of certain provisions of the law governing the ACJ, a new legal framework was introduced that grants credibility to non-cancellation rulings issued by both the specialized boards and the general board. This was achieved through Article 93 of the Law on the Administrative Court of Justice, which also mandates the publication of such rulings in the official newspaper.
Adopting a descriptive–analytical approach, the present article sought to answer the following questions: What is the legal status and effect of non-cancellation rulings issued by the general board and specialized boards of the ACJ? Moreover, can such rulings be interpreted as affirming the validity and influence of the contested regulations?
2. Literature Review
The amendment to the Law on Organizations and Procedures of the Administrative Court of Justice was introduced only recently, and there are few studies on the subject. For example, Motahari et al. (2022) examined the performance of the specialized boards within the ACJ, including non-cancellation rulings. Moreover, the Persian-language book Jurisdiction and Procedure of the Administrative Court of Justice (Molabeigi & Mohammadi-Ahmadabadi, 2023) explore the validity and impact of non-cancellation rulings issued by the general board and specialized boards. These discussions reference the amended Article 93 of the Law of the Administrative Court of Justice, which is analyzed and critically examined in this article.
3. Materials and Methods
As an applied research, the present study employed a descriptive–analytical method to analyze the data collected through library research, including references to academic and personal libraries, legal research centers, and various sources such as books, articles, journals, and websites.
4. Results and Discussion
In amending the Law on Organizations and Procedures of the Administrative Court of Justice, the legislator introduced a new rule while upholding the validity of non-cancellation rulings under Article 93 of the 2023 law. These rulings, issued by the general board and specialized boards before judicial review, are now published in the official newspaper as per Note 2 of Article 97 of the Law of the Administrative Court of Justice. Additionally, under Article 109, individuals challenging the implementation of non-cancellation rulings face potential penalties. However, the application of this new rule to non-cancellation rulings issued in the course of judicial proceedings—under the title of ruling to dismiss complaints—has effectively invalidated the enforcement of the rule in such cases. This raises concerns about the legitimacy of imposing penalties for challenging these decisions, as the implementation of complaint dismissals remains uncertain. At best, the provisions in non-cancellation rulings may be considered non-repeatable before the general board, specialized boards, and other judicial authorities. As a result, the non-cancellation of such provisions is not absolute. The principle of fair proceedings is required, especially in cases where new aspects emerge or litigants change. In particular, under Article 13 of the Law of the Administrative Court of Justice, matters that have already been addressed by the general board or specialized boards should be re-examined when new elements arise. This is crucial given the broad implications and regulatory impact of cases brought before the ACJ, which seeks to avoid the adversarial proceeding. Therefore, the validation of non-cancellation rulings under Article 93 remains subject to judicial scrutiny. The current procedure of the ACJ relies exclusively on legal and Sharia-based reasoning, assuming the validity of non-cancellation rulings issued by these boards. Consequently, under Article 85 of the Law of the Administrative Court of Justice, petitions challenging such rulings are generally dismissed.
5. Conclusion
Legal regulations governing the judicial process not only create effects arising from the handling of legal cases but also have broader social impacts, often leading to diverse—and sometimes conflicting—interpretations of laws and procedures. Over time, they can also give rise to practices that contradict the essence of the law yet become ingrained in judicial settings and public perception as seemingly legitimate rules. For this reason, legislators, especially when amending laws, must exercise great caution in determining the timing and implementation of legal changes, which is essential to ensure that amendments align with the original legislative intent and do not introduce ambiguities that could lead to conflicting interpretations, ultimately disrupting the judicial process.
کلیدواژه‌ها [English]
- Administrative Court of Justice
- Administrative Proceedings
- Specialized Boards
- General Board
- Constitutional Law
- Non-cancellation
مقدمه
دیوان عدالت اداری عالی‌ترین مرجع قضاوتی اداری در ایران محسوب می‌شود که وفق اصول 170 و 173 قانون اساسی وظیفه رسیدگی به تظلمات، اعتراضات و شکایت مردم از واحدها و ماموران دولتی و آیین‌نامه‌ها و مقررات دولتی را بر عهده دارد. هرچند که در خصوص شمولیت دستگاه‌های اجرایی در مقام خوانده دعوی، اختلاف نظر وجود دارد اما با این وجود، یگانه مرجع دارای صلاحیت رسیدگی در مقام ابطال مصوبات عام‌الشمول صادره از مراجع و موسسات دولتی و عمومی غیردولتی وفق منطوق قانون و برخی مصوبات بعض از شوراهای اسلامی کشور حسب رویه قضایی، هیات عمومی دیوان عدالت اداری است. بر اساس اصول گفته شده از قانون اساسی، قوانین عادی حدود صلاحیت و وظایف دیوان عدالت اداری را تعیین می‌نماید و بر اساس سیر تاریخی سه مقطع زمانی سال‌های 1360، 1385 و 1392، قانون دادرسی این مرجع قضایی تعیین و به منصه اجرا در آمده است که طبق آخرین اصلاحات قانون دیوان عدالت اداری، مقنن در سال 1402 نسبتاً موادی از قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 را مورد بازبینی قرار داد و قواعد جدیدی را وضع کرد که به نسبت قوانین قبل دارای نوآوری می‌باشند.
با این وجود اگرچه تا قبل از اصلاحیه اخیر، آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری در ابطال مقرره، نافذ و قابل اتکا بود و در خصوص آرای «عدم ابطال» و یا آرای صادره از هیات‌های تخصصی، حکم مشخصی مگر مختومه کردن دعوی وجود نداشت اما بر اساس ماده 93 قانون اصلاح قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، آرای صادره هیات‌های تخصصی و نیز آرای عدم ابطال صادره هیات عمومی در معنای تصدیق و اعتبار قانونی مقرره معنا شده و التزام‌بخشی به اجرای آن به واسطه انتشار آن در روزنامه رسمی تحت تنفیذ مقنن و معتبر برای کلیه مراجع موضوع ماده 12 این قانون می‌باشد که پرداختن به چگونگی این لازم‌الاجرایی و جهات آن از چارچوب این نوشتار خارج است. این در حالی است که فلسفه ایجادی هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری، رسیدگی تخصصی به دادخواست‌های مطروحه در هیات عمومی و رسیدگی بدوی آن از حیث قابلیت طرح در آن هیات بوده است که بر اساس قوانین ناظر بر آن، نظریه‌های این هیات‌ها قابل طرح در هیات عمومی از حیث صدور رای نهایی می‌باشد.
ظاهر اصل 170 قانون اساسی نیز ناظر بر اعطای شأنیت صدور حکم به ابطال در رسیدگی به مقررات مورد اعتراض در هیات عمومی دیوان عدالت اداری است و در خصوص تصدیق مصوبات از طریق رای به «عدم ابطال»، حکمی در قانون اساسی برای دیوان عدالت اداری تکلیف نشده است. از این‌رو در این مقاله که با روش توصیفی و تحلیلی تدوین گردیده تلاش می‌شود به این پرسش داده شود که آثار وضعی و اعتباری صدور حکم بر «عدم ابطال» مقررات از هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری چیست و از چنین آرائی می‌توان حکم بر صحت و نفوذ مقرره استنتاج نمود؟
در بررسی سوابق مطالعاتی موضوع این مقاله، هر چند به دلیل جدید بودن قانون اصلاح قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نمی‌توان تحقیقی شاهد مثال آورد اما مقاله «امکان‌سنجی نظارت حقوقی هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری نسبت به تصمیمات اداری با مطالعه تطبیقی در حقوق فرانسه و انگلیس» تألیف: مجتبی مطهری، محمدجواد رضایی‌زاده و ولی رستمی، در برخی جهات به عملکرد هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری از جمله در موضوع آرای عدم ابطالی اشاراتی داشته است. همچنین در مقاله «درآمدی تطبیقی بر ضرورت توسعه دعاوی کامل در حقوق اداری ایران» تالیف مسلم آقایی طوق، ضمن اشاره به ماده 63 قانون دیوان عدالت اداری به خلاء دعوی کامل در دادرسی اداری ایران پرداخته است. در بخش‌هایی از چاپ هفتم کتاب صلاحیت و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مطابق با اصلاحات قانون در سال 1402 نوشته غلامرضا مولابیگی و حسین محمدی احمدی آبادی نیز مباحثی دائر بر اعتبار و نفوذ آرای «عدم ابطال» صادره از هیات عمومی و هیات‌های تخصصی مستند به ماده 93 اصلاحی قانون دیوان عدالت اداری مطرح شده که این مقاله ضمن تحلیل موارد مطروحه، نسبت به نقد آن می‌پردازد.
- دیوان عدالت اداری و سیر رسیدگی به شکایت از مقررات دولتی
دیوان عدالت اداری یگانه مرجع قضایی رسیدگی در اعتراض به مقررات دولتی محسوب می‌شود که مبتنی بر صلاحیت قانونی تعریف شده و با قید آثار عام‌الشمول مقرره، رسیدگی به آن در هیات عمومی این مرجع قضایی تنظیم و تنسیق یافته است. قانون اساسی صلاحیت عام رسیدگی به دعاوی علیه دولت را به دیوان عدالت اداری واگذار کرده[1] و به این کیفیت تاسیس و کارکرد هیات عمومی و هیات‌های تخصصی و قوانین مربوط به آن از جمله اصلاحات بعدی، سازوکارهای اداره این مرجع قضاوتی را در موضوعات یاد شده مشخص می‌سازد.
1-1. صلاحیت و کارکرد هیات عمومی و هیات‌های تخصصی
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در قوانین، قدمتی بیشتر از هیات‌های تخصصی از حیث تاسیس دارد. مقنن برای بار نخست در راستای اجرای اصل 170 قانون اساسی ضمن وضع قانون دیوان عدالت اداری مصوب چهارم بهمن 1360 طی ماده 25 آن امکان ابطال تصویب‌نامه‌ها و یا آیین‌نامه‌های دولتی مغایر با مقررات اسلامی و یا در مخالفت با قوانین و همچنین خارج شدن مرجع وضع از حدود اختیاراتش را توسط هیات عمومی دیوان عدالت اداری ممکن دانست. در سال 1385 مقنن بر اساس وضع قانون جدید دیوان عدالت اداری، نقش هیات عمومی را توسعه داد و در حیطه ابطال مصوبات، صلاحیت هیات مذکور طی بند 1 ماده 19 قانون به این شرح تعیین شد:
«رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از: آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری‌ها از حیث مخالفت مدلول آنها با قانون و احقاق حقوق اشخاص در مواردی که تصمیمات یا اقدامات یا مقررات مذکور به علت برخلاف قانون بودن آن و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود.»
علی‌رغم وضع این قانون اما مقنن طی بند «ل» ماده 211 قانون برنامه پنج‌ساله پنجم مصوب اسفند 1389، دیوان عدالت اداری را مکلف کرد تا از طریق تقویت کمیسیون‌های تخصصی و...، ضمن اشراف به موضوعات تخصصی مورد شکایت، افزایش دقت و سرعت رسیدگی به پرونده‌ها و کاهش زمان دادرسی را فراهم آورد، این در حالی بود که سابقه تقنینی در ایجاد این کمیسیون‌ها وجود نداشته و کمیسیون‌های تخصصی در اواسط دهه 1380 بنا به تدابیر مدیریتی، در دیوان عدالت اداری ایجاد شده بودند.[2] این جواز در واقع نوعی آزمون و زمینه‌سازی برای تشکیل هیات‌های تخصصی در قانون بعدی شد کما اینکه مقنن نسبت به وضع قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در سال 1392 اقدام و تشریفات طرح شکایات ابطال مقررات در هیات عمومی دیوان عدالت اداری بر اساس احکام این قانون تفاوت محسوسی نمود؛ زیرا بر اساس قانون جدید، مرجع رسمی به نام هیات‌های تخصصی در فرایند رسیدگی هیات عمومی ایجاد و شروع به‌کار کردند.
در ماده 84 قانون مزبور، اموری از جمله مربوط به ابطال مقررات که در صلاحیت هیات عمومی دیوان است، ابتدا به هیات‌های تخصصی متشکل از حداقل پانزده نفر از قضات دیوان ارجاع شده که پس از رسیدگی چنانچه اکثریت مطلق هیات تخصصی بر قبول شکایت و ابطال مصوبه نظر داشته باشند، پرونده به همراه نظریه هیات جهت اتخاذ تصمیم به هیات عمومی ارسال شده و در صورتی که نظر سه چهارم اعضای هیات تخصصی بر رد شکایت باشد، رای به رد شکایت صادر می‌شود و رای مذکور ظرف بیست روز از تاریخ صدور از سوی رئیس دیوان یا ده نفر از قضات دیوان قابل اعتراض دانسته و تشریفات آن در ماده یاد شده ذکر شده است. از نوآوری‌های این قانون، پیش‌بینی انتشار آرای هیات عمومی در روزنامه رسمی کشور مستفاد از ماده 109 بود که بر اساس رویه جاری، آرا با مضامین ابطال مقررات، ایجاد رویه و نیز وحدت رویه را شامل می‌شد. قانون جدید، تشکیلات هیات عمومی دیوان عدالت اداری را به شرح یاد شده توسعه داد.
بنابراین در سیر و رویه تاریخی وضع قوانین مربوط به دیوان عدالت اداری، آنچه که در موضوع رسیدگی به دادخواست‌های ابطال مقررات و اثر آن قابل اعتنا بوده است، اعتبار دادنامه‌های ابطالی از حیث صدور و نیز از حیث اعتبار برای مراجع مقرره‌گذار مستفاد از ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 و همچنین انتشار آن در روزنامه رسمی به جهت آگاهی عمومی و نیز تحذیر مستنکف یا مستنکفین از مجازات در صورت عمل برخلاف این آرا بوده است.
1-2. اصلاحات جدید قانون دیوان عدالت اداری و طرح مسأله
قانونگذار طی اصلاح قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری- مصوب 10/02/1402- و تغییر عنوان آن به قانون دیوان عدالت اداری، شأنیت جدیدی به آرای عدم ابطال هیات عمومی دیوان عدالت اداری و نیز آرای صادره از هیات‌های تخصصی داد.
در ماده 93 این قانون آمده است:
«آرای هیات‌های تخصصی و هیات عمومی در ابطال و عدم ابطال مصوبات موضوع بند 1 ماده (12) این قانون، در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل است.»
مقنن جهت تضمین صحت اجرای این ماده در تبصره 2 ماده 97 قانون اصلاحی بیان کرد:
«کلیه آرای هیات عمومی و هیات‌های تخصصی در پایگاه الکترونیکی دیوان و روزنامه رسمی منتشر می‌شود.»
و نیز در ماده 109 مقرر نموده است:
«در مواردی که به تشخیص رئیس دیوان اجرای آرای هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان مستلزم عملیات اجرایی باشد، پرونده جهت اجرای رای به واحد اجرای احکام ارسال می‌شود. دستگاه‌های اجرایی مکلفند ظرف پانزده روز پس از انتشار رای در روزنامه رسمی یا مهلتی که حسب مورد و متناسب با موضوع توسط رئیس دیوان تعیین می‌شود که حداکثر سه ماه خواهد بود، مفاد رای را اجرا و یا به واحدهای تابعه جهت اجرا ابلاغ و نتیجه را به واحد اجرای احکام اعلام نمایند. در صورت عدم اجرای آرای مذکور، با اعلام واحد اجرای احکام و ارجاع موضوع توسط رئیس دیوان، مستنکف مشمول حکم مقرر در ماده 112 این قانون می‌شود.
بر اساس اصلاحات گفته شده از قانون دیوان عدالت اداری زوایای جدیدی در دادرسی این مرجع عالی قضاوت اداری ایجاد شد که به شرح ذیل طبقه‌بندی می‌شوند:
* اعتباربخشی به آرای «عدم ابطال» هیات عمومی دیوان عدالت اداری در مقام اجرا؛
* اعتباربخشی به آرای «عدم ابطال» صادره هیات‌های تخصصی در مقام اجرا؛
* انتشار آرای «عدم ابطال» صادره از هیات عمومی و هیات‌های تخصصی در روزنامه رسمی؛
* پیش‌بینی مجازات در موضوع عدم اجرای آرای «عدم ابطال» صادره هیات عمومی و هیات‌های تخصصی.
بر اساس محور‌های اخیرالذکر و توجه به سایر تکالیف و وظایف مصرح در مفاد دیگر قانون دیوان عدالت اداری در موضوع دادخواست‌های ابطال مقررات و کارکرد قبلی هیات عمومی و هیات‌های تخصصی از حیث آرای عدم ابطال، اعتبار امر قضاوت شده و نیز توجه به جهات مختلف دادرسی، اقتضاء می‌نماید که موارد گفته شده و نیز رویه قبلی دیوان عدالت اداری مورد تحلیل و بررسی قرار گرفته و آثار و ابهامات و موارد متعرض به اصل دادرسی در جهات یاد شده کنکاش شود.
- اعتبار «عدم ابطال» در آرای هیات عمومی و هیات‌های تخصصی
حسب منطوق و مدلول اصل 170 قانون اساسی، هرکس می‌تواند ابطال مقررات خلاف قانون دولتی را از دیوان عدالت اداری مطالبه نماید با این وجود، آنچه که نسبت به آن اختلاف نظر وجود دارد، آثار رد شکایت خواسته با موضوع ابطال مقررات می‌باشد که از سویی متبادر کننده صحت مقررات و یا احراز قانونی بودن آن، مستند به اصلاحات سال 1402 قانون دیوان عدالت اداری از جمله ماده 93 است و از دیگر سوی، منتقدین اثر این «عدم ابطال» را در معنای تصدیق قانونی بودن مقرره به شمار نیاورده و صرفاً چنین آرایی را مختومه کننده دعوی از جهات مطروحه در دادخواست عنوان می‌دارند. بنابراین در این بخش به جوانب، آثار و تبعات موضوعات یاد شده پرداخته می‌شود.
2-1. کارکرد هیات‌های تخصصی
هدف از تشکیل هیات‌های تخصصی قبل از شکل‌گیری رسمی آن توسط قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392، در بند «ل» ماده 211 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 1389 تا حدودی بیان شد. تخصصی نمودن و کاهش زمان رسیدگی اگرچه از دلایل احصاء شده در این بند قانونی بودند اما در واقع کاهش پرونده‌های ورودی به هیات عمومی و تعیین تکلیف آن از حیث رسیدگی از دلایل مستتر در شکل‌گیری این هیات‌ها بوده است. با این وجود، عمده تکلیف هیات‌های تخصصی را می‌بایست در حکم موضوع ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری جستجو نمود. در این ماده عملکرد هیات‌ها به دو فرجام منتهی شده‌اند:
اول: صدور نظریه ابطال و ارجاع پرونده به هیات عمومی جهت تصمیم‌گیری؛
دوم: عدم ابطال مقرره و صدور رای به رد شکایت.
هرچند که رای به عدم ابطال طبق موازین این ماده قابل اعتراض توسط رئیس دیوان عدالت اداری و یا تعداد مشخصی از قضات دیوان و در مهلت معین می‌باشد اما پس از انقضای موعد پیش‌بینی شده وفق قانون قبل از اصلاحات سال 1402، اساساً همچون مواد 91 و 94 قانون دیوان عدالت اداری، امکان اعتراض و طرح مجدد آن وجود ندارد. با این حال مقنن طی اصلاحات سال 1402 ذیل ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری، امکان طرح مجدد آرای هیات‌های تخصصی به منظور رسیدگی را ناشی از اشتباه، ممکن دانست با این وجود در خصوص رای «عدم ابطال» صادره دو سوال کلیدی پیش می‌آید که عبارت است از:
1- آیا رای به «عدم ابطال» در معنای تصدیق مقرره موضوع شکایت است؟
2- آیا صدور رای «عدم ابطال» واجد اعتبار امر قضاوت شده است و به کیفیت یاد شده، احدی نمی‌تواند مجدداً ابطال مصوبه را به دلایل و جهات دیگر مطالبه نماید؟
2-2. مفهوم و آثار رای بر «عدم ابطال»
برای درک صحیح‌تر آثار «عدم ابطال» و پاسخگویی به سوالات مطروحه، باید بدواً به اثر ابطال پرداخت. لذا به این ترتیب در این بخش بر موضوع ابطال و عدم ابطال و آثار مترتب بر آن پرداخته می‌شود.
1-2-2. مفهوم و آثار رای بر ابطال
در تعریف لغوی و نیز حقوقی عبارت «عدم ابطال»، می‌بایست عبارت ابطال را معنا نمود که از حیث تعریف لغوی عبارت است از: از درجه اعتبار ساقط کردن، نابود کردن، از کار انداختن و از جنبه حقوقی؛ نابود کردن یک عمل حقوقی و یا واقعه حقوقی و هر چیزی که دارای ارزش حقوقی باشد مانند ابطال عقد، ابطال ثبت، ابطال دادخواست، ابطال تمبر.[3]
ابطال از حیث حقوقی زمانی قابل بررسی قضایی خواهد بود که عمل یا واقعه حقوقی مبتنی بر اهلیت و صلاحیت صادر شده باشد. به‌عبارتی در حقوق اداری، مرجع صادر کننده مقررات صلاحیت وضع آن را داشته باشد و موضوعیت آن در مغایرت با قوانین به منظور ابطال، قابل رسیدگی قضایی گردد. از این‌رو ابطال در دعاوی حقوقی ناظر بر فسخ نیست بلکه اثر قهقرایی و از زمان تاسیس دارد. اما این امر در دعاوی اداری موضوع اصول 170 و 173 قانون اساسی مبتنی بر نظر تفسیری شورای نگهبان[4] و نیز توجه به ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری، اثری از زمان وضع نیافته و در مشروط به تضییع حقوق اشخاص و یا مغایرت شرعی، ابطال مقرره حسب تصمیم قضایی، اثری قهقرایی و از بدو صدور دارد.[5] بنابراین اثر وضعی ابطال مقررات به واسطه آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری در دو شکل یاد شده محقق شده و منطبق با ماده 92 اصلاحی قانون دیوان عدالت اداری که به نوعی رفع ابهام از این ماده قبل از اصلاحیه سال 1402 بود؛ اثر ابطال مصوبه در هیات عمومی را برای مراجع طرف شکایت و سایر مراجع و مقامات مسئول دستگاه‌های موضوع ماده 12 این قانون الزامی دانسته است.[6]
2-2-2. مفهوم و آثار رای بر عدم ابطال
عدم به معنی نبود و نیستی تعریف شده است.[7] بنابراین «عدم ابطال» را می‌توان از درجه اعتبار ساقط نکردنِ عمل حقوقی معنا نمود. دادرسان محاکم به دلایل و جهات مختلفی حکم به «عدم» از قبیل عدم احراز، عدم تکافوی ادله، عدم ابطال، عدم ورود شکایت، عدم صلاحیت و... صادر می‌نمایند و چنین آرایی در صورت قطعیت از قاعده اعتبار امر مختوم قضایی برخوردار خواهد بود. در اصلاح قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1402، قاعده‌ای تحت عنوان لازم‌الاجرایی آرای «عدم ابطال» صادره از هیات عمومی و هیات‌های تخصصی مستفاد از ماده 93 تعیین گردید و به این اعتبار علی‌الظاهر کلیه آرای صادره از هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری اعم بر ابطال و عدم ابطال، قدرت لازم‌الاتباعی یافته‌اند. با این وجود آیا می‌توان ادعا نمود که عدم احراز ابطال، دلیلی بر حقانیت طرف دیگر شکایت و یا صحت ماهوی عمل حقوقی است؟
برای پاسخ به سوالات گفته شده می‌بایست بدواً به سه مقوله پرداخت:
اول: جایگاه سلبی یا ایجابی حکم به «عدم ابطال» در هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری و مقارنه آن با تکالیف اساسی برخی دیگر از اشخاص مصرح در قانون اساسی؛
دوم: تفاوت دادرسی مدنی و دادرسی اداری در دیوان عدالت اداری در مقوله مورد بحث و استنادات آن در قانون اساسی؛
سوم: تضییقات در اعاده دادرسی و طرح دعوی مجدد در هیات عمومی دیوان عدالت اداری از حیث اعتبار امر قضاوت شده.
3-2-2. جایگاه ایجابی یا سلبی هیات عمومی و هیات‌های تخصصی در حکم به «عدم ابطال»
برخی از تکالیف و وظایف اشخاص و مراجع در قانون اساسی به شکلی سلبی چارچوب‌مند شده است. به‌عبارتی این اشخاص در تصویب مصوبات نقش‌آفرینی نمی‌نمایند بلکه از حیث اعلام مغایرت مصوبات با قانون اساسی، شرع و یا قوانین عادی اظهارنظر می‌کنند. به طور نمونه در اصل نود و چهارم قانون اساسی در موضوع تعیین صلاحیت‌های شورای نگهبان چنین آمده است:
«کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود. شورای نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف ده روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنانچه آن را مغایر ببیند برای تجدیدنظر به مجلس بازگرداند. در غیر این صورت مصوبه قابل اجرا است.»
همانطور که در این اصل دیده می‌شود، شورای نگهبان تکلیفی بر تایید یا تصدیق انطباق مصوبات مجلس شورای اسلامی با شرع و قانون اساسی ندارد و به این ترتیب اگرچه در فرایند قانونگذاری ایفای نقش می‌نماید اما این نقش تصدیقی نیست. به‌عبارتی تشخیص مغایرت مصوبه مجلس شورای اسلامی در انطباق با قانون اساسی و شرع از تکالیف شورای نگهبان دانسته شده و این امر دلیلی بر جنبه تاییدی یا تصدیقی آن نیست کما اینکه سیاق این شورا نیز به همین شیوه تنظیم و تنسیق شده است. بنابراین به‌طور بدیهی از عدم اعلام مغایرت شرعی یا اساسی مصوبه مجلس شورای اسلامی، نمی‌توان جنبه تصدیقی یا تجویزی برداشت نمود.
مورد مشابه دیگر بر اساس فراز پایانی اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی است که بیان داشته:
«...تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولت و مصوبات کمیسیون‌های مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می‌رسد تا در صورتی که آنها را برخلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیات وزیران بفرستد.»
همانطور که در این فراز از اصل نیز مشخص شده، وظیفه رئیس مجلس اعلام جهات غیرقانونی بودن تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولت و مصوبات کمیسیون‌های مذکور در اصل اصول 85 و 138 قانون اساسی می‌باشد و این امر در برگیرنده اختیار تصدیق این مقررات در انطباق قوانین نیست چرا که تکلیف بر تصدیق، اولاً لازم‌الاجرایی مقرره را متوقف به خود خواهد نمود و ثانیاً تصدیق‌کننده را در سلسله وضع‌کنندگان مقرره منظور خواهد کرد که طبیعتاً اعتراض، شکایت و یا تظلم‌خواهی نسبت به این مقررات در مراجع صالح رسیدگی کننده را معطوف به خود، به‌عنوان آخرین مرجع اعتباربخش مصوبه خواهد نمود.
در قوانین عادی نیز این امر شاهد مثال دارد. در ماده 90 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، در رابطه با وظیفه هیات تطبیق مصوبات آمده است:
«مصوبات کلیه شوراهای موضوع این قانون در صورتی که پس از دو هفته از تاریخ ابلاغ مورد اعتراض «هیات تطبیق مصوبات شوراهای اسلامی کشور با قوانین» که در این قانون به اختصار «هیات تطبیق مصوبات» نامیده می‌شود، قرار نگیرد لازم‌الاجرا می‌باشد ...».
بنابراین بر اساس صلاحیت قانونی اعطائی، هیات‌های مذکور در این ماده منحصراً می‌توانند نظر خود را صرفاً از حیث مغایرت قانونی مصوبات اعلام داشته و امکان تصدیق مصوبات در تطابق با قوانین را ندارند.
نمونه دیگر ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری است که بر اساس آن وظیفه تصدیق شرعی مقررات مورد اعتراض بر فقهای شورای نگهبان واگذار نشده است، بلکه در صورت احراز مغایرت مصوبه با شرع، ابطال به واسطه رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری صورت می‌پذیرد. در نتیجه از این فراز نیز نمی‌توان وظیفه ایجابی برداشت نمود و فقهای شورای نگهبان را مکلف به تصدیق مصوبات مورد اعتراض در هیات‌های تخصصی و هیات عمومی دانست.
از دیگر قرینه‌های صحت چنین قرائتی می‌توان به ماده 80 قانون دیوان عدالت اداری اشاره نمود. فراز بدوی این ماده عنوان داشته است:
«تقاضای ابطال مصوبات در هیات عمومی با تقدیم دادخواست انجام می‌گیرد ...»
از آنجاییکه دادرسی می‌بایست در حدود خواسته انجام پذیرد و توسعه آن از جمله ایرادات شکلی محسوب می‌شود علیهذا تصدیق‌انگاری مقرره ابطال نشده، مخالف موضوع خواسته‌ای است که طی آن تقاضا مبتنی بر ابطال مقرره تنظیم و تقدیم شده و ایجاد هرگونه بُعد مادی یا معنوی دیگر بر آرای عدم ابطالی متعرض به خواسته نیز تلقی می‌گردد.
به کیفیت گفته شده و توجه به جایگاه تاسیسی دیوان عدالت اداری در اصول 170 و 173 قانون اساسی، همانطور که در اصل 170 تصریح شده است هرکس می‌تواند ابطال مقررات موضوع این اصل را از دیوان عدالت اداری تقاضا نماید فلذا تقاضای ابطال، در معنای امکان تصدیق مقرره طی حکم صادره عدم ابطال نیست و در نتیجه صدور رای بر «عدم ابطال» را نیز نمی‌توان تصدیق و تایید مقرره استنتاج کرد و می‌توان اینگونه عنوان کرد که رای قطعی هیات تخصصی برای شعب، هیات عمومی و هیات‌های تخصصی و کلیه مراجع اداری هرچند که لازم‌الاتباع نبوده اما در قالب اظهارنظر کارشناسی مقدمه نظارت قضایی و حقوقی محسوب می‌گردد.[8]
4-2-2. عدم ابطال در دادرسی حقوقی و دادرسی اداری
بر اساس اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی و تفاسیر ذیل این اصل صادره از شورای نگهبان، منحصراً مردم امکان طرح اعتراض، تظلم‌خواهی و شکایت از واحدها و ماموران دولتی را دارند این در حالی است که در محاکم عمومی این امکان برای هرکس مشروط به رعایت صلاحیت‌ها فراهم می‌باشد. بنابراین طواری در دعاوی، اعم بر دعوی متقابل در دادرسی دادگاه‌های عمومی امری جاری و شایع و در آیین دادرسی مربوطه دارای احکام مشخص است. این در حالی است که در آیین دادرسی حاکم بر شعب دیوان عدالت اداری امر طواری منصرف از دعوی متقابل در اشکالی محدود از جمله ورود شخص و جلب ثالث پیش‌بینی شده و این جهات دادرسی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری فاقد حکم می‌باشد و صرفاً پرونده شاکیان جدید مشروط به مختومه نشدن پرونده اصلی قابل تلفیق شدن به آن است. از این‌رو بدیهی است که «عدم ابطال» در معنای تصدیق نمی‌تواند قلمداد شود، زیراکه در این فقره بر اساس قاعده‌ای منطقی، دلیل اخص از مدعا محسوب گردیده و به این اعتبار دلایل شاکی حول ابطال مقرره، طی فرایند دادرسی بررسی و در صورتی که احراز به صحت نگردد و به همین سبب «عدم ابطال» بر اساس حکم به رد شکایت از سوی مرجع رسیدگی کننده رقم خواهد خورد. در نتیجه نمی‌توان حکم به چنین «عدم ابطالی» را در معنای حکم به اثبات صحت مقرره و در معنای تصدیق آن محسوب نمود.
5-2-2. اعتبار امر قضاوت شده
اگرچه شکل رسیدگی در شعب دیوان عدالت اداری و شعب محاکم عمومی شباهت‌هایی دارد، اما این شباهت عمدتاً قابل سرایت به هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری نیست. بر اساس حکم کلی موضوع ماده 85 قانون دیوان عدالت اداری؛ وجود رای قبلی دیوان در مورد مصوبه مورد شکایت از جهات منتفی شدن رسیدگی، به تشخیص رئیس دیوان عدالت اداری موکول دانسته شده است. این امر از حیث منطوق و نیز سیاق دیوان عدالت اداری، مختومه‌انگاری آرای صادره شده از هیات عمومی و هیات‌های تخصصی با مضمون ابطال و «عدم ابطال» است. به‌عبارتی برخلاف رسیدگی در شعب دیوان که طواری در آن تا حدودی جریان داشته و یا اعتراض شخص ثالث نسبت به رای، جزء حقوق اشخاص ذینفع غایب در جریان رسیدگی قضایی برشمرده شده، اما این احکام در هیات عمومی نافذ نیست. به‌عبارتی زمانی که دادخواستی با موضوع ابطال مقرره‌ای با هر جهت و دلیل اعم بر جامع دلایل یا غیرجامع، مبسوط یا موجز و ... در هیات عمومی یا هیات‌های تخصصی مطرح شود در صورت عدم تشخیص مغایرت قانونی و یا عدم احراز خروج مقام وضع کننده از حدود اختیارات و تکالیف قانونی و در نهایت صدور رای «عدم ابطال»، هیچ‌کس دیگری امکان طرح مجدد شکایت از مقرره ابطال نشده را در هیات‌های مذکور نخواهد داشت.
هرچند که مقنن با اعتباری که به آراء «عدم ابطال» هیات عمومی و هیات‌های تخصصی در ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری اعطاء کرده است اما طی ماده 91 این قانون جهاتی محدود برای امکان تشخیص اشتباه در دادنامه و یا مغایرت قانونی آن، بنا به تشریفاتی خاص، پیش‌بینی نموده است. بنابراین این موضوع صرف‌نظر از جهات اعاده دادرسی و یا طرح شکایت مجدد از مصوبه می‌باشد و به‌عبارتی در هر صورت آرای «عدم ابطال» صادره، مختومه تلقی و قابل طرح مجدد طی تقدیم دادخواست جدید به دیوان عدالت اداری نمی‌باشد. این در حالی است که جهات حاکم بر قاعده امر قضاوت شده در دادگاه‌های عمومی گویای ضرورت تحقق سه عامل برای تحقق قاعده یاد شده است؛ نخست وحدت اصحاب دو دعوی، دوم وحدت موضوع و سوم وحدت سبب.[9] [10] در صورتی که حداقل یکی از عوامل گفته شده نسبت به دعوی خاتمه یافته‌ای نقض شود، امکان طرح جدید دعوی یا اعتراض شخص ثالث به دادنامه قطعی صادره وجود خواهد داشت. لذا با توجه به عدم نیاز به احراز ذینفعی در دعاوی موضوع ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری، عملاً احیای دادرسی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری، مشابه دعاوی حقوقی با اقدام ذینفع جدید ممکن دانسته نشده است.
مطلق‌انگاری رسیدگی از حیث تطبیق مقرره با کلیه قوانین در فرایند دادرسی هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری به‌ویژه در سیاق جاری، منجر به عدم امکان طرح دادخواست در موضوع خواسته‌هایی است که سابقاً در خصوص آنها رای به «عدم ابطال» از این دو مرجع قضایی صادر گردیده است. هرچند که علاوه بر امکان شکایت از جهات شرعی، مواردی نیز از پذیرش دادخواست‌های جدید با وحدت موضوع در آرای صادره «عدم ابطال» هیات‌های تخصصی و رسیدگی آنها با خواهانی متفاوت و یا جهات دیگر در این هیات‌ها مسبوق به سابقه است[11] اما این امر در حال حاضر متوقف شده و به عبارتی آرای «عدم ابطال» هیات‌های تخصصی، از قواعد اعتبار امر مختوم قضایی تبعیت می‌نمایند.
به نظر می‌رسد از دلایل و جهات موثر در این موضوع، تاثیر به‌سزایی است که چنین وضعیتی بر کاهش ورودی پرونده به‌ویژه با موضوعات تکراری در هیات‌های تخصصی و هیات عمومی دیوان عدالت اداری دارد اما از سویی این امر تضییق و تحدید کننده حقوق اصحاب دعوی و یا ذینفعان موضوع ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری نیز است زیرا اولاً اگرچه در بند «پ» و «ت» ماده 80 قانون دیوان عدالت اداری ادعای مغایرت مصوبه با مواد قانونی از جمله ضرورات تقدیم دادخواست محسوب می‌شود که عدم درج آن موجب ایراد دفتری موضوع ماده 81 این قانون است، با این حال رویه جاری هیات‌های تخصصی و هیات عمومی دیوان عدالت اداری علی‌رغم سوابق قبلی آن[12] مشخص نموده که امر رسیدگی، محدود به مواد اعلامی نبوده و این مراجع ضمن تحصیل دلیل عملاً نوعی دادرسی تفتیشی را نسبت به دادخواست‌های ابطالی اعمال می‌نمایند. بنابراین عملاً قبول چنین حالتی در دادرسی مورد بحث، الزام اعلام مغایرت مصوبه با مواد قانونی را توسط خواهان مصرح در ماده 80 قانون دیوان عدالت اداری حشو می‌نماید؛ به این معنا که اگر بنا است که هیات‌های تخصصی و هیات عمومی در رسیدگی محدود به مواد اعلامی در دادخواست رسیدگی ننمایند، لذا باید پذیرفت که به طور مطلق مقرره مورد اعتراض را با کلیه قوانین معتبر حاضر و حالات متصور حقوقی و قواعد مربوطه، مورد ارزیابی قرار داده و آنها را از حیث قانونی بودن یا نبودن مقرره مورد تطبیق قرار می‌دهند! بر همین اعتبار می‌توان ادعا نمود که عملاً درج مواد قانونی توسط خواهان در دادخواست ضرورتی نداشته و نیز جهات دیگری برای بررسی باقی نمی‌ماند که در صورت تغییر در جهت دادخواست، موجبی برای رسیدگی مجدد آن فراهم شود. ثانیاً با توجه به اینکه عدم وحدت اصحاب دعوا از موجبات نقض قاعده امر قضاوت شده برشمرده شده است لذا امکان طرح دعوی توسط افرادی که در دعوای خاتمه یافته حضور نداشتند را ممکن می‌نماید. این فرض با توجه به عدم نیاز به وجود ذینفعی در دعاوی موضوع ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری زمانی قوت می‌یابد که با جهات و موضوعی غیرمنطبق با دعاوی رسیدگی شده قبلی همراه باشد و یا اینکه در راستای موضوع ماده 13 قانون یاد شده اضرار وارده ناشی از مقرره بر ذینفع با جهاتی متفاوت از رای مختومه قبلی را ایجاب به رسیدگی نماید.
بنابراین در فرایند جاری با توجه به اطلاق عبارت «رای دیوان» در ماده 85 قانون دیوان عدالت اداری و تفسیر موسع عملی از آن، در صورت تفاوت خواهان نیز امکان طرح دادخواست جدید را ممکن نمی‌نماید. این امر به این معنا است که وقتی خواهان با خواسته ابطال مقرره ای به‌دیوان عدالت اداری شکایت می‌کند، در واقع امکان طرح شکایت دیگران را در صورت مختومه شدن دعوی با صدور رای «عدم ابطال» از میان خواهند برد و فرصت شکایت دیگران به جهات مغایرت دیگر قانونی، در این معنا سلب می‌شود.
3-2. از «رد شکایت» تا «عدم ابطال»
در قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392، عبارت «عدم ابطال» ذیل هیچ‌یک از نصوص این قانون وجود نداشت و علی‌رغم عبارت ابطال که در مواد مختلفی تکرار شده بود، اما «عدم ابطال» دارای اطلاق در این قانون نبوده است. به همین دلیل عبارت رد شکایت در رسیدگی‌های هیات عمومی و هیات تخصصی، نوعاً عبارت «عدم ابطال» را به ذهن متبادر نموده و از آرای رد شکایت، این امر استنباط می‌شد که رای به عدم ابطال مقرره مورد رسیدگی صادر شده است. با این وجود اما عبارت عدم ابطال در قانون اصلاح قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1402 موضوعیت یافت. بدواً مقنن با اصلاح ماده 35 این قانون در تبصره 1 ماده مذکور، حکم به عدم ابطال مصوبه را به‌عنوان یکی از جهات لغو دستور موقت اعلام کرده است.
همچنین این عبارت در ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری به صراحت بیشتری با تاکید بر اعتبار و ملاک عمل بودن آرای «عدم ابطال» مصوبات موضوع بند 1 ماده 12 این قانون صادره از هیات‌های تخصصی و هیات عمومی برای رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی مورد تاکید قرار گرفته است. این در حالی می‌باشد که در بند ب ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری که ناظر بر فرایند رسیدگی در هیات‌های تخصصی است، عبارت «عدم ابطال» نظیر نداشته و رد شکایت به‌عنوان عملی با اثر حقوقیِ خاتمه دهنده دعوا تعیین شده است. در این حالت مرجع قضایی صرفاً نسبت به رد مبانی استدلالی شاکی در نسبت با خواسته مبادرت نموده و شکایت را منطبق با دلایل شاکی قابل ابطال نمی‌داند.
از این‌رو می‌توان بیان داشت که میان «عدم ابطال» و رد شکایت به لحاظ کاربری نیز تفاوت وجود دارد زیرا استعمال عبارت رد شکایت از حیث توجه به منطوق و مدلول قانون و چهارچوب‌های ناظر بر صلاحیت و آیین رسیدگی، دقیق‌تر از استفاده از عبارت «عدم ابطال» است، هرچند که شاید استفاده از هر دو این عبارات در عرف رایج رسیدگی اداری، نوعاً صحت قانونی مصوبه را در ذهن متبادر می‌نماید. با این وجود برخی، محدود کردن صلاحیت صدور رای از سوی هیات‌های تخصصی به حکم رد را موجه نمی‌دانند و از سویی در دفاع از محدودیت یاد شده به عوارض خطیر ابطال نادرست مقررات اشاره می‌نمایند و در مقابل نیز بر اهمیت آرای عدم ابطال تاکید کرده‌اند که نادرستی این آرا باعث تثبیت مقررات خلاف قانون می‌شود.[13]
4-2. «عدم ابطال» و تعارض در برداشت‌ها
اثر حقوقی عمل «عدم ابطال» اگرچه به نظر می‌رسد در ظواهر امر پیچیده نباشد اما در مقام دادرسی اداری حائز اهمیت و دارای زوایای شناخته و ناشناخته‌ای است. بنابراین با توجه به اهمیت این دادرسی جهات دیگری نیز می‌توان در پیچیدگی این آثار نافذ آرای عدم ابطال در تطبیق با سایر مفاد قانونی و نیز رویه قضایی اشاره داشت.
1-4-2. تحدید اختیار قضایی
در اصل 170 قانون اساسی، قضات دادگاه‌ها مکلف شدند تا از اجرای تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است، خودداری نمایند. به نظر می‌رسد قانونگذار اساسی در این فراز از اصل 170 اختیار تشخیصی عدم صحت این مقررات در انطباق با قوانین و مقررات اسلامی و یا خروج مقام واضع از حدود اختیارات خود را بر عهده قضات گذاشته است. بنابراین آرای «عدم ابطال» صادره از هیات‌های تخصصی و نیز هیات عمومی، آیا در معنای تحدید این اصل عمل می‌نماید؟ به عبارتی آیا می‌توان پذیرفت که با توجه به ظواهر ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری، «عدم ابطال» مصوبات موضوع بند 1 ماده 12 قانون در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل است؟
به نظر می‌رسد هدف مقنن در وضع ماده اخیرالذکر به نوعی حل و فصل موضوع مصوبه از حیث اعتبار باشد و این امر اگرچه متداخل به فراز بدوی اصل 170 قانون اساسی اما با هدف تعیین تکلیف اعتبار مصوبه «عدم ابطالی» نظام یافته است و این توجیه را می‌توان در تحدید فراز بدو اصل 170 قانون اساسی مطرح نمود کما اینکه در زمان حاکمیت احکام متناظر از قانون سال 1392 عقیده بر این بود که: ناظر به تکلیف مقرر در اصل 170 قانون اساسی به سختی بتوان مصوباتی را که هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال نکرده از شمول این اصل خارج دانست.[14]
با این وجود مرکز پژوهش‌های مجلس در فرایند بررسی طرح اصلاح موادی از قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ذیل ماده 53 (93 مصوب)؛ الزام دادگاه‌های دادگستری به تبعیت از آرای «عدم ابطال» هیات عمومی و هیات‌های تخصصی را مغایر اطلاق اصل 170 قانون اساسی دانسته است.[15] اما با این حال این پرسش باقی می‌ماند که چنین فرضی می‌تواند قضات کیفری را از جنبه مجرمانه بودن مقررات ابطال نشده منع نماید؟ و در واقع عدم ابطال حقوقی مقررات دلیلی بر عدم مجرمانه بودن آن محسوب می‌گردد؟ که علی‌الظاهر با توجه به حکم موضوع ماده 18 قانون آیین دادرسی کیفری[16] به نظر می‌رسد در این فقره، فرض مذکور ثابت شده تلقی نشده و رای صادره از مراجع کیفری، رسیدگی در محاکم حقوقی را معطوف به خود نماید.
2-4-2. آثار «عدم ابطال» در نسبت با دادرسی حاکم بر دادگاه‌های حقوقی
در ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری آمده است: اثر ابطال مصوبات از زمان صدور رای هیات عمومی است مگر در مورد مصوبات خلاف شرع یا مواردی که به منظور جلوگیری از تضییع حقوق اشخاص، هیات مذکور اثر آن را به زمان تصویب مصوبه مترتب نماید. با توجه به حکم این ماده، این پرسش پیش می‌آید که چنانچه ناشی از تصمیم قاضی مستفاد از اصل 170 قانون اساسی، مقرره‌ای طی رسیدگی قضایی نافذ دانسته نشود و حکم مبتنی بر آن صادر و قطعی گردد و متعاقب آن هیات عمومی دیوان عدالت اداری نسبت به ابطال مقرره یاد شده بدون اعمال ماده 13 (عدم ابطال از بدو صدور مقرره) قانون دیوان عدالت اداری اقدام نماید، تکلیف چیست؟ به‌عبارتی آیا می‌توان به اعتبار عدم اعمال ماده 13 (عدم سرایت ابطال به قبل)، رسیدگی دادگاه حقوقی را غیرقابل اعاده دانست و مقرره را از بدو صدور تا زمان ابطال معتبر پنداشت؟ یا اینکه الزام بر ابطال از بدو، منحصراً مناط اعتبار برای اعاده دادرسی در دادگاه حقوقی خواهد بود؟
همچنین به اعتبار دادنامه با مضمون «عدم ابطال» موضوع ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری، آیا این «عدم ابطال» در حکمی که دادگاه حقوقی سابقاً با عدم نفوذ مقرره مانحن و فیه صادر نموده بود، برای اعاده دادرسی نافذ خواهد بود؟ تعیین تکلیف این سوالات به رفع ابهام از ماهیت و آثار آرای «عدم ابطال» هیات عمومی و هیات تخصصی منوط است چرا که با توجه به عدم وجود رویه در این رابطه و همچنین اعتباربخشی به آرای «عدم ابطال» در ماده اخیرالاشاره عملاً تفسیر قضایی وجود نداشته که امکان تحلیل آن از حیث رویه قضایی متصور شود.
برخی از صاحبنظران معتقدند که هدف مقنن از دو جهت، دلالت بر صحت مقرره‌ای دارد که ابطال آن در هیات عمومی و هیات‌های تخصصی رقم نخورده است و این دیدگاه مبتنی بر این استدلال‌ها استوار شده که: اولاً صلاحیت رسیدگی نهایی قضاوت بر مقررات مورد اعتراض، مطابق اصول 170 و 173 قانون اساسی بر عهده دیوان عدالت اداری گذاشته شده که پس از تعیین تکلیف و صدور حکم مبنی بر «عدم ابطال»، قضات را مکلف به پذیرش صحت آن می‌نماید و ثانیاً قائل شدن بر نظارت همزمان دیوان عدالت اداری و قضات دادگاه‌ها در موضوع مقررات موضوع اصل 170 قانون اساسی، مغایر نظام اداری و قضایی صحیح قلمداد شده که پس از صدور حکم بر «عدم ابطال»، استلزام بر تبعیت از صحت آن توسط کلیه مراجع قضایی استنتاج گردیده است.[17] لذا قائلین به این دیدگاه صحت مصوبه را از اثر وضعی «عدم ابطال» موضوع دادنامه‌های رد شکایت از هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری ناشی می‌دانند در حالی که باید این امکان را به شرح ذیل قابل نقد دانست چرا که اولاً به خلاء وجود حکم یا احکام قانونی مبتنی بر تکلیف این هیات‌ها در احراز صحت مقرره و یا اثبات قانونی بودن آن اشاره نمود که این امر به طریق اولی در اصول 170 و 173 قانون اساسی نیز تصریح نشده است و ثانیاً به اثر وضعی «عدم ابطال» که بر قطعی و دائمی شدن و نیز لازم‌الرعایه شدن مقررات مورد رسیدگی، مشابه اوصاف قوانین دلالت خواهد داشت نیز نقد وارد نمود، زیرا در مشابهت با آرای وحدت رویه دیوان عالی کشور، لازم‌الاتباع بودن نظر هیات عمومی منحصر به مورد رای یعنی امری است که در رای، موضوع انشاء قرار می‌گیرد و شامل مقدمات و جهات و استدلالات مزبور به رای نخواهد بود... و نظر این هیات را نمی‌توان قانون تلقی کرد.[18]
بنابراین توسعه «رد شکایت» به احراز صحت مقرره، توسعه صلاحیت هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری می‌باشد و ثالثاً همانطور که در بخش‌های قبلی بیان شد استنتاج صحت قانونی و اعتبار مقرره ناشی از صدور رای بر «عدم ابطال»، توسعه خواسته از تقاضای «ابطال» به احراز صحت مقرره قلمداد خواهد شد. ثالثاً در شکایت از مقررات دولتی، تجسم حق در قالب «ابطال» شکل گرفته است. دعوا، وسیله مطالبه و اجرای حق مورد ادعا است و حق موضوع دعوا و یکی از ارکان آن است.
از نظر تحلیلی، در هر دعوا سه رکن اصلی وجود دارد:
1- مبنای حقوقی یا اصلی که دعوا بر آن مبتنی است (کبرای قضیه)؛
2- واقعه‌ای که سبب اجرای آن اصل می‌شود (صغرای قضیه)؛
3- نتیجه یا آنچه مدعی خواهان آن است و از دادگاه مطالبه می‌کند.[19]
بنابراین از حیث اصول و قواعد حاکم بر دادرسی نیز نمی‌توان رای به «عدم ابطال» را منطبق با ادعای خواهان محسوب کرد لذا هر اعلامی مبنی بر «عدم ابطال»، «خلاف مقتضای ذات خواسته» محسوب شده و در مغایرت با بند «ب» ماده 84 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری خواهد بود.
3-4-2. «عدم ابطال» و حدوث تعارض موضوعی میان آرای هیات‌های تخصصی و هیات عمومی
از آنجاییکه در ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری، آرای صادره هیات عمومی دیوان عدالت اداری و نیز آرای صادره هیات تخصصی واجد اعتبار دانسته شده است فلذا در زمان حدوث اختلاف و تعارض میان رای ابطالی هیات عمومی دیوان عدالت اداری و رای «عدم ابطال» هیات‌های تخصصی از حیث وحدت موضوعی چاره‌ای پیش‌بینی نگردیده است چرا که در ماده 91 اصلاحی قانون دیوان عدالت اداری، علی‌رغم ماده متناظر قبل از اصلاح که حداقل وضعیت تعارض آرای صادره از هیات عمومی پیش‌بینی شده بود اما در ماده لاحق چنین امکانی وجود ندارد. به این معنا که اساساً فرض رسیدگی به حدوث تعاض در میان آرای هیات عمومی و نیز میان آرای هیات عمومی و هیات تخصصی منتفی دانسته شده است البته این امر را می‌توان ناشی از ماده 93 اصلاحی دانست زیرا طی این ماده آرای هیات‌های تخصصی و هیات عمومی در ابطال و «عدم ابطال» مصوبات در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل دانسته شده است.
در واقع مستنبط از این ماده به نظر می‌رسد مقنن، فرض حدوث تعارض را کاملاً منتفی دانسته است زیرا هیات‌های تخصصی با مناط اعتبار دانستن آرای هیات عمومی می‌بایست نسبت به صدور نظریه و رای مبادرت نمایند. با این حال نسبت حدوث تعارض در آرای جدید با مضمون «عدم ابطال» هیات‌های تخصصی و نیز آرای قبلی هیات عمومی با مضمون ابطال، مشخص نیست و اینکه هیات‌های تخصصی آیا می‌توانند خلاف آرای قبلی هیات‌های عمومی عمل نمایند؟
به هر تقدیر در این مقوله نیز اثر وضعی «عدم ابطال» را می‌توان ملاحظه نمود به کیفیتی که اعتباربخشی به چنین دسته از آرای صادره از هیات‌های تخصصی عملاً می‌تواند حدوث تعارض را میان دو دسته سند معتبر فراهم آورد مگر آنکه اثر «عدم ابطال» صادره از هیات‌های تخصصی را تنها خاتمه دهنده دعوای مورد رسیدگی محسوب نمود که چنین برداشتی نیز با مدلول ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری به نحوی در تعارض می‌باشد، هرچند که با ماهیت دادرسی مورد اشاره تطابق دارد.
نتیجه‌گیری
قوانین ناظر بر دادرسی علاوه بر آثاری که به اقتضای جریان رسیدگی به پرونده‌های قضایی می‌آفرینند، آثاری اجتماعی نیز ایجاد نموده که می‌تواند موجد برداشت‌های مختلف و حتی متعارضی از قوانین و فرایند دادرسی باشند و همچنین رویه‌هایی را ایجاد نموده که تا مدت‌های متمادی خلاف مدلول قوانین در صحنه دادرسی، جاری و در اذهان عمومی به عنوان قاعده‌ای به ظاهر صحیح استمرار داشته باشد. از همین‌رو است که مقنن به‌ویژه در اصلاح قوانین می‌بایست با دقت بیشتری نسبت به زمان وضع، عمل نماید تا اینکه مدلول اصلاح قانون، متعارض با مدلول وضع آن نشود و یا اینکه اصلاح موخر خود موجب تفاسیر و برداشت‌های متفاوت متعرض به دادرسی نگردد.
هرچند که رد شکایت در دادرسی حاکم بر هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری مبتنی بر اثر خاتمه دعوی محسوب می‌شود اما از عبارت «عدم ابطال» مفهوم وسیعتری نیز برداشت می‌گردد که یکی از جهات آن بقا و صحت ماهوی مصوبه است. بنابراین از آنجاییکه رای به «عدم ابطال» منحصراً می‌بایست در تطبیق و مضیق با دلایل و مستندات شاکی منتج به رد شکایت شود، فلذا امکان تطبیق خواسته با کلیه قوانین و مقررات نافذ برای مرجع رسیدگی کننده وجود نداشته و با توجه به حاکمیت اصل دادرسی، مطلق‌انگاری رد شکایت در مفهوم صحت قطعی مقرره صحیح نیست. از سوی دیگر عدم ابطال ناظر بر خواسته شاکی طی دادخواست تقدیمی مبنی بر ابطال مقرره مفهوم می‌یابد و اثر آن در موضوع شکایت محدود می‌شود. فلذا اساساً نمی‌توان از رد شکایت یا مفهوم رایج «عدم ابطال»، صحت قطعی مقرره را استنتاج کرد بلکه شاید بتوان آن را قرینه‌ای بر صحت دانست.
مقنن در اصلاح قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، ضمن اعتباربخشی به آرای «عدم ابطال» طی ماده 93 قانون مصوب 1402 صادره از هیات عمومی و هیات‌های تخصصی نزد مراجع قضایی رسیدگی کننده، قاعده جدیدی را حکم کرد و با توجه به حکم تبصره 2 ماده 97 قانون دیوان عدالت اداری، این آرا در روزنامه رسمی انتشار می‌یابند و در بحث اجرای رای به «عدم ابطال» نیز بر اساس ماده 109 این قانون، مستنکف یا مستنکفین تهدید به مجازات شده‌اند. این در حالی است که اجرای این قاعده جدید برای احکام «عدم ابطال» که طی فرایند دادرسی با عنوان حکم به رد شکایت انشاء و صادر می‌گردد، اجرای قاعده مذکور را در مورد این آرا ابتر نهاده و اساساً استنکاف از رای عدم ابطال که موجد مجازات است با توجه به اطلاق حکم به رد شکایت، اجرای آن را در بوته ابهام می‌نهد. لذا در بهترین فرض شاید بتوان مفاد مندرج در آرای صادره «عدم ابطال» را غیرقابل تکرار از جهات رسیدگی به مقرره مذکور نزد هیات عمومی، هیات‌های تخصصی و نیز سایر مراجع قضایی دانست. در نتیجه «عدم ابطال» مقررات مطلقِ صحت آن نبوده و اصل دادرسی عادلانه اقتضاء می‌نماید در صورت وجود جهات متفاوت و یا تغییر در اصحاب دعوی در موضوع شکایت از مقرره‌ای که قبلاً به آن در هیات عمومی یا هیات‌های تخصصی رسیدگی شده به‌ویژه در قاعده موضوع ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری، مجدداً و به کیفیت جهات جدید آن را قابل رسیدگی مجدد دانست و از جمله مهمترین دلایل این امر، جوانب و آثار گسترده عمومی مقررات قابل طرح در دیوان عدالت اداری بوده که منصرف از دادرسی ترافعی می‌باشد.
بنابراین، می‌توان اعتباربخشی آرای «عدم ابطال» صادره از هیات عمومی و هیات‌های تخصصی در موضوع ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری را نزد مراجع قضایی و ... قابل نقد دانست چرا که در رویه جاری دیوان عدالت اداری، مطلقِ کل جهات (به صِرف در نظر گرفتن انحصاری دو جهاتِ: قانونی و شرعی)، مبنای اعتبار امر مختومه آرای «عدم ابطال» صادره از این هیات‌ها فرض شده و به وسیله ماده 85 قانون دیوان عدالت اداری، دادخواست‌های مشمول ویژگی‌های گفته شده محکوم به قرار رد می‌شوند.
[1]. مسلم آقایی طوق، «انواع دعاوی اداری در ایران و فرانسه»، فصلنامه دیدگاه‌های حقوق قضایی، دوره 23، شماره 83، (1397)، ص 106.
[2]. محمدرضا رفیعی و یاسر شمس‌آبادی، «صلاحیت‌گذاری برای هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری»، دوفصلنامه جستارهای نوین حقوق اداری، دوره1، شماره2، (1401)، ص 126.
[3]. محمدجعفر جعفری لنگرودی، مبسوط در ترمینولوژی حقوق، جلد اول، چاپ هفتم (تهران: انتشارات گنج دانش،1395) ص 74.
[4]. نظر تفسیری ذیل اصل 170 قانون اساسی شورای نگهبان به شماره 127/21/80 مورخ 18/2/1380: «نسبت به ابطال آیین‌نامه‌ها و تصویب‌نامه‌ها و بخشنامه‌ها اصل یکصد و هفتادم بخودی خود اقتضاءِ بیش از ابطال از زمان ابطال را ندارد، لکن چون ابطال موارد خلاف شرع مستند به تشخیص فقهاءِ شورای نگهبان است و از مصادیق اعمال اصل چهارم قانون اساسی می‌باشد، فلذا ابطال از زمان تصویب آنها خواهد بود».
[5]. برای مطالعه بیشتر و نقد این بحث به مقاله: ناصر کاتوزیان، «تاثیر ابطال مصوبات دولتی نسبت به گذشته»، فصلنامه حقوق تامین اجتماعی، شماره 1، (1382) مراجعه شود.
[6]. «چنانچه مصوبه‌ای در هیأت عمومی ابطال شود، پس از ابلاغ رای به طرف شکایت یا انتشار در روزنامه رسمی، رعایت مفاد آن برای مرجع طرف شکایت و سایر مراجع و مقامات مسئول دستگاه‌های موضوع ماده (۱۲) این قانون الزامی است. هرگاه مراجع و مقامات مذکور مصوبه جدیدی تحت هر عنوانی مغایر با مفاد رای مذکور تصویب کنند، به درخواست رئیس دیوان موضوع به صورت خارج از نوبت و بدون رعایت مفاد ماده (۸۳) این قانون و فقط با دعوت از نماینده مرجع صدور مصوبه جدید، در هیأت صادرکننده رای قبلی، رسیدگی و از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. در صورتی که مصوبه جدید ابطال شود و مشخص گردد وضع آن به جهت عدم تبعیت از مفاد آرای قبلی صادره از سوی هیأت عمومی دیوان بوده است، مقامات و اعضایی که برخلاف رای دیوان مبادرت به وضع چنین مقرره‌ای نموده‌اند، مسئول جبران خسارات وارده به اشخاص بوده و به‌عنوان مستنکف شناخته شده و مشمول ماده (۱۱۲) این قانون می‌شوند.»
[7]. محمدجعفر جعفری لنگرودی، ترمینولوژی حقوق، چاپ سی و یکم (تهران: انتشارات گنج دانش، 1398) ص 462.
[8]. محمدجواد رضایی‌زاده و همکاران، «امکان‌سنجی نظارت حقوقی هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری نسبت به تصمیمات اداری با مطالعه تطبیقی در حقوق فرانسه و انگلیس»، ماهنامه علمی جامعه‌شناسی ایران، سال پنجم، شماره هشتم، (1401)، ص1680.
[9]. ناصر کاتوزیان، قواعد عمومی قراردادها، جلد اول، چاپ دوم (تهران: انتشارات گنج دانش، 1396) صص166-258.
[10]. عبدالله شمس، آیین دادرسی مدنی دوره پیشرفته، جلد اول، چاپ سی و هشتم (تهران: انتشارات دراک، 1397) صص447-450.
[11]. دادنامه‌های شماره 9909970906010736 مورخ 1/5/1399 و 9709970906010223 مورخ 25/7/1397 هیات تخصصی اراضی، شهرسازی و نیز دادنامه‌های شماره 9709970906010436 مورخ 25/12/1397 و 9809970906010300 مورخ 26/6/1398 هیات تخصصی اراضی، شهرسازی.
[12]. به‌طور نمونه هیات عمومی دیوان عدالت اداری:
- طی فرازی از دادنامه شماره 90/65 مورخ 11/12/1365 قسمتی از مقرره مورد اعتراض را با قوانین مورد استناد، مغایر ندانست.
- طی فرازی از دادنامه شماره 71/65 مورخ 26/8/1365 مفاد بخشنامه شماره 7382/خ/20204 وزارت اطلاعات را با ماده 101 قانون آیین دادرسی کیفری مغایر ندانست.
- طی فرازی از دادنامه 70/65 مورخ 26/8/1365 مقرره مورد اعتراض را با مواد 30 و 36 قانون استخدام کشوری مغایر ندانست.
[13]. رفیعی و شمس آبادی، همان، ص 135.
[14]. محمدرضا رفیعی، گفتار سوم: موارد لازم‌الاتباع بودنِ آرای مراجع قضاوتی؛ با تمرکز بر دیوان عدالت اداری و مراجع شبه قضایی، از کتاب: گفتارهایی در دیوان عدالت اداری- مجموعه گزارش‌های پژوهشی و نشست علمی، جلد سوم، (تهران: انتشارات قوه قضائیه، 1400) ص 173.
[15]. دفتر مطالعات حقوقی، «اظهارنظر کارشناسی درباره: طرح اصلاح موادی از قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری»، ویرایش دوم (تهران: مرکز پژوهش‌های مجلس، 1398) ص 17.
[16]. ماده ۱۸- هرگاه رای قطعی کیفری مؤثر در ماهیت امر حقوقی باشد، برای دادگاهی که به امر حقوقی یا ضرر و زیان رسیدگی می‌کند، لازم‌الاتباع است.
[17]. غلامرضا مولابیگی و حسین محمدی احمدآبادی، صلاحیت و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مطابق با اصلاحات قانون در سال 1402، چاپ هفتم (تهران: انتشارات جنگل جاودانه، 1402) ص 334.
[18]. سیدمهدی شهیدی، مجموعه مقالات حقوقی: حقوق مدنی، حقوق بازرگانی، حقوق کیفری، حقوق بین‌الملل خصوصی (تهران: انتشارات حقوقدانان، 1375) ص 62.
[19]. ناصر کاتوزیان، اثبات و دلیل اثبات، جلد اول، چاپ نهم (تهران: انتشارات میزان، 1397) ص 7.
)