نوع مقاله : مقاله پژوهشی
نویسندگان
1 استادیار دانشگاه شهید بهشتی
2 دانشجوی دکتری حقوق عمومی دانشگاه شهید بهشتی، تهران
چکیده
تجربه امروز بشر نشان داده که قدرت، چنانچه تحت نظارت و کنترل نباشد و خود را در برابر مردم پاسخگو نداند، لاجرم به فساد کشیده خواهد شد. لذا نظارت بر دستگاه های حکومتی حتی دریک نظام مردم سالار، یک نیاز ضروری است که درچارچوب قانون باید اِعمال شود. این امر در درجه نخست بر عهده دستگاه قضایی می باشد، اما پیچیدگی حاکم بر محاکم قضایی و اطاله دادرسی ها در راهروهای پُر پیچ و خم آن موجب گردید که برخی کشورها اقدام به تشکیل سازمانهایی نمایندکه بتوانند به شیوه غیرقضایی و درکوتاهترین زمان به شکایات مردم رسیدگی کنند. این سازمانها تحت عنوان آمبودزمان نام گرفتند. امروزه آمبودزمان با تدارک آسان بررسی فراقضایی شکایت های شهروندان علیه مقامات و دستگاههای اجرایی، به عنوان یک قسمت غیر قابل انکار از روشهای حمایت از حقوق شهروندان تلقی می شود، به گونه ای که می توان ادعا کرد انتظار تحقق یک نظام مردم سالار و توسعه یافته بدون داشتن آمبودزمانی کارآمد و مستقل، دور از ذهن خواهد بود. بر این اساس، آمبودزمانها می توانند از رهگذر کارویژه ها و قابلیت هایی که برای آنها متصور است، در نهادینه کردن مردم سالاری و تحکیم اصول آن نقشی تعیین کننده ایفا نمایند.این مقاله در تلاش است در رویکردی مسئله محور و با روش توصیفی ـ تحلیلی، ضمن تبیین رابطه آمبودزمان و مردم سالاری به واکاوی این مسئله بپردازد که آمبودزمان ، تحت چه شرایطی و با چه ابزارهایی می تواند به گسترش مردم سالاری بپردازد.
کلیدواژه‌ها
عنوان مقاله [English]
The Role of Ombudsmen in Developement and Progression of Democracy
نویسندگان [English]
- Mohammad Jalali 1
- Rezvan Ziaei 2
چکیده [English]
In every society, power is deemed as an essential element for securing and
maintaining sovereign governments worldwide; however, human history shows
where it is not laid under control and supervision, in the absence of unaccountability
to members of society, there is a likelihood of its inclination towards abuse of power
and corruption. Meanwhile, even so the government structure may well be assumed
as democratic, maintaining constant supervision over its various constituent
elements and divisions is a prime objective destined, within a legal framework, to be
achieved and that it requires efficient supervisory vehicles in place as to carry out
duties of such grave importance. Notwithstanding that, it is a duty assumed
primarily on judicial bodies to fulfill, prevalent complexity and bureaucracy in mazy
aisles of courts coupled with lengthy proceedings therein, compelled some states
establish organizations delegated to deal with complaints brought by people through
non-judicial fast and brief process. These organizations were termed “Ombudsman”
or non-judicial supervisory institutions.
Nowadays, Ombudsman-providing the public with convenient non-judicial
mechanism, through which their complaints against government are heard - is
considered as an indication of political development and an inalienable part of
effectively protecting basic rights of citizens living in democratic societies, to such
extend that one may argue that the notion of a democratic and developed nation may
not realize without independent and efficient Ombudsman in place. Indeed, by
striking a balance between the interests of the people and the government to which
they are nationals, Ombudsman function as powerful mean laying down the
necessary foundation for realization of a favorable democracy. Accordingly, given
their superb functionality and potentials, Ombudsmen may well serve the vital
purpose of developing and institutionalizing a democracy by reinforcing its
fundamental principles and satisfactory addressing of citizens grievances or petitions
which may arise as a result of government wrongdoing.
Adopting a question-oriented approach and through a descriptive-analytic method, this
paper attempts to examine the relationship between democracy and Ombudsman as a
non-judicial supervisory establishment; and respond to the questions of how and by
what means may it globally contribute to development of democracy.
کلیدواژه‌ها [English]
- Ombudsman
- Democracy
- Non-judicial Supervision and Control
مقدمه
اندیشمندان سیاسی، نوعاً طبع مدنی انسان را مبنای تشکیل حکومت دانست هاند، هرچند که در
نحوة ادارة آن اختلاف نظرهای عمیقی مشاهده میشود. اما با گذشت زمان بسیار و تجربی ات
2، اینک حکومت های مردم سالار بر « فردسالار » 1و « خودکامه » تلخ جامعۀ بشری از حکومت های
مبنای اندیشۀ قرارداد اجتماعی 3، بیش از پیش مورد استقبال قرار گرفتهاند. مردم سالاری به عنوان
یک شیوة زندگی سیاسی در جهان بر مبانی و اصولی استوار است که در طی فرآیند درازم دت
مبارزه با حکومت های توتالیتر و ایجاد حکومت دموکراتیک تکوین یافتهاند. جوهر این اصول
را میتوان در اصالت فرد، اصالت قانون، اص الت حاکمیت مردم و تأکید برحقوق طبیعی و
مدنی انسانها یافت. در مردم سالاری، حقِّ حکومت برای همیشه به فرد یا گروهی واگذار نشده
است و هیچ گروهی نم یتوان د به عنوان برتری فکری یا ذاتی بر دیگران حکومت کن د.
مشروعیت قدرت تنها بر رضایت مردم در پیروی از حکومت مبتن ی اس ت. در مرد مسالاری
فرض بر این است که مردم نه از روی ترس و اجبار، بلکه از روی رضایت تابع حکومت هستند
.(244 : و ساز وکارهایی برای تضمین این رضایت وجود دارد( بشیریه، 1381
مردم سالاری حاکی از تن وع بیح د و حصر در جامعه نیست. مردم سالاری نیازمند بنیادی است
که نه تنها ارزش های مشترک را شامل باشد که مردم به آن نظام سیاسی متعلّق به خودشان احساس
وابستگی نمایند و به شیوهها و پیامدهایش اعتماد کنند. همچنین ضروری است که هیچ اقل یتی این
احساس را نداشته باشد که پیوسته از قدرت و نفوذ سیاسی محروم شده است، بلکه باید احساس
کنند که از لحاظ تأثیری که در پیامدهای یک سیاستگذاری عمومی میگذارند، با بق یه حقّ برابر
دارند و این پیامدها باید مظهر چیزی باشد که مردم به عنوان منافع عمومی جامعه و نه صرفاً منافع
.( گروههای مشخّص یا سازمانیافته تشخیص میدهند (آربلاستر، 123 :1385
ا ما برای اینکه مردم سالاری نیز مانند سایر اشکال حکومت دچار مفاسد گوناگون نگردد و
زیر ظواهر مردم سالاری گونهای استبداد و خودکامگی ع دهای بر مردم تحمیل نشود و عملاً
گروههایی از مردم جامعه زیر سیطرة زمامداران قرار نگیرند، باید اقتدار حکومت، محدود و
کنترل و نظارت شود. باید ابزارهایی (مانند ابزارهای حقوق عمومی چه در شعبۀ حقوق اساسی
1. Tyrannie
2. Autocratie
3. Social Contract
نقش آمبودزمان ها در توسعه و ارتقاء مردم سالاری 131
و چه در حقوق اداری) ساخته و پرداخته شوند تا مراقب ارکان حکومت باشند، مقامات عمومی
را کنترل کنند، اقتدار آنها را مهار نمایند، آنها را مقابل مردم پاسخگو کنند و بدین ترتیب، از
شهروندان بیپناه در مقابل حکومت و دولتی که ماه یتاً مستع د فساد (شرّ ضروری) است،
حمایت کنند. روشهای متن وعی برای کنترل اقتدار حکومت وجود دارد این روشها عبارتند
از:
تفکیک قوا میان نهادهای متعدد یک حکومت (مقنّنه، مجر یه و قضائیه).
. فدرالیسم یا تقسیم قدرت میان مقامات مرکزی و محلّی 1
. پاسخگویی مقامات حکومتی و اداری 2
ق و ة قض اییه » بازنگری قضایی اقدامات و تصمیمات سازمانهای حکومتی ب ه وسی لۀ یک
.« مستقل
.( حاکمیت قانون 3 که یکی از اصول مکتب دستورگرایی 4 است(هداوند، 278 :1386
به نظر میرسد که از روشهایی که اشاره ش د، اصل حاکم یت قانون، مؤثّرترین و
کارآمدترین روش برای کنترل قدرت حکومت است. منظور از این اصل آن است که اعمال و
رفتار زمامداران بر اساس معیارها و موازین خاص ی باشد که مردم در یک نهاد منطقی و منظ مّ
آن را تنظیم میکنند و زمامداران را هدایت میکنند که بر اساس آن، نه بر مبنای خودخواهی و
سلایق شخصی، به ادارة امور بپردازند و هدف از اصل حاکمیت قانون، تحدید و مهار قدرت
257 ). اعمال اصل مترقّ ی حاکمیت قانو ن، مستلزم : در ه ر شکل آن اس ت (هاشم ی، 1381
پیشبینی انواع ابزارهای نظارتی در دولت قانونمند است که میتوان آنها را ب ه نظارت قضای ی 5
و نظارت غیرقضایی 6 تقسیم کرد. در نظارت غیرقضایی بر خلاف نظارت قضایی مقام یا نهاد
ناظر یک مقام نوعاً غیرقضایی است. شیوه های به کار رفته نیز دارای محدود یتهای رسیدگی
قضایی از قبیل منع تحصیل دلیل، تعیین وقت، دعوت به حضور و دیگر تشریقات آیین دادرسی
.(Lombard.M et Dumont.G, 2007: p. نیست ( 626
1. Federalism
2. Accountability
3. Rule of Law
4. Costitutionalism
5. Judicial Review
6. Non-judicial Review
132 فصلنامه پژوهش حقوق عمومی، سال پانزدهم، شماره 39 ، بهار و تابستان 92
نظارت از طریق آمبودزمان (مقام ناظر مستقل) از اقسام نظارت غیرقضائی است که ب هویژه
پس از سا لهای 1950 مورد توجه نظا م های حقوقی مختلف قرار گرفته اس ت. در واقع،
آمبودزمان به عنوان شاخص توسعۀ سیاسی، با تدارک آسان بررسی فراقضایی شکای تهای
شهروندان علیه مقامات، ادارات و دستگاههای اجرایی و حمایت از مردم در برابر نقض حقوق،
سوء استفاده از اختیارات، اشتباه، فساد و انحرا فو سو ءمدیر یت به منظور ارتق ای مدیر یت
عمومی و پاسخگو کردن حکومت و مقام های عمومی به یک پدیدة جهانی تبدیل شده است.
فرضیۀ این مقاله آن است که نظام مردم سالار زمانی محقّق میشود که مردم از توان نظارت
بر عملکردهای حکومت و انتقال خواسته ها به درون فرآیندهای سیاستگذاری و اجرا
برخوردار باشند و نهاد آمبودزمان میتواند با اعمال قابلیتهای بالفعل و بالقوهاش، به نوبۀ خود
در تأمین سلامت عمومی که از خواستههای مشروع شهروندان است و توسعه و تحکیم مبانی
مردم سالاری نقش تعیینکننده ای ایفا کند. در راستای اثبات این فرضیه، ابتدا تعری فمختص ری
از مفهوم آمبودزمان ارائه میشود، سپس به تبیین اجمالی رابطۀ بین آمبودزمان و مر دم سالاری
پرداخته و در ادامه به واکاوی و تحلیل نقش و قابل یت آمبودزمانها در توسعه و ارتقای
مردم سالاری پرداخته می شود.
1 تعریف و کارکرد آمبودزمان 1
« معتمد » یا چیزی شبیه « نمایندة شاکی » یا « طرف رسیدگیکننده به شکایت » آمبودزمان به مفهوم
درآمده و به کشورهای دیگر راه « داور بیطرف در اعمال دولت » است که به تدریج به صورت
میباشد که معنی اجزای (Umboth mather) یافته است. این واژه در اصل یک کلمۀ سوئدی
است و معنای تح تاللّفظی آن به معنای (Umboth) وکمیسیون (mather) آن به معنی انسان
یاد م یشو د « کسی که از دیگران دفاع میکند » نماینده میباشد که در معنای حقوقی، از آن به
مؤسسۀ بین المللی آمبودزمان 2 این نهاد را چنین .(Duhamel.O et Meny.Y, 1992: p. 675)
شخصیت یا نهادی که شکایت های شهروندان راجع به تصمیمها، اَعمال یا » : تعریف کرده است
قصورهای مدیریت عمومی را مورد رسیدگی قرار میدهد و نقش و جایگاه آن حمایت از مردم
در برابر نقض حقوق، سوءاستفاده از اختیارات، اشتباه، غفلت، تبعیض، تصمیم غیرمنصفانه و
1. International Bar Association
2. International Ombudsman Institute
نقش آمبودزمان ها در توسعه و ارتقاء مردم سالاری 133
سوءمدیریت به منظور ارتقای مدیریت عمومی و شفّاف نمودن اَعمال حکومتی و پاسخگو
.(www. IOI.org) کردن حکومت و مقام های عمومی در برابر اعضای جامعه است
1 آمبودزمان را بدین صورت (IBA) همچنین کمیتۀ آمبودزمان درکانون وکلای بین المللی
نهادی که بر پایۀ قانون اساسی یا به موجب قانون مصوب مجلس تشکیل » : تعریف کرده است
شده و در رأس آن یک مقام عالیرتبۀ دولتی مستقل قرار دارد و در مقابل ق وة مقنّنه یا پارلمان
پاسخگوست و شکایات مردم از سازمانهای دولتی، مقامات و کارمندان را دریافت میکن د یا
به ابتکار خود عمل مینماید و دارای اختیار انجام تحقیقات، توصیه، اقدام اصلاحی و گزارش
به تعبیر روشنتر، میتوان گفت آمبودزمان به معنی نظارت و کنترل قانونی و .« موضوعات است
دولتی بر عملکرد دستگاههای اجرایی و اداری کشور و حمایت از حقوق افراد در مقابل سوء
جریانات اداری با هدف ایجاد عدالت در دستگاه های مزبور است.
به طور کلّی، آمبودزمان در پی یک شکایت عمومی، از اختیار کافی برای انجام بررسیهای
لازم دربارة یک عمل حکومتی که ممکن است بر خلاف قانون یا غیرمنصفانه باشد، برخوردار
است. در بسیاری از موارد نیز آمبودزمان قادر است رأساً و با ابتکار خویش و بدون وجود
شکایت، وارد جریان رسیدگی شود و چنانچه بررسی نشانگر سوءمدیریت و ب یعدالتی باشد،
آمبودزمان توصیهنامهای به بخش مربوطه جهت رفع تخلّف یا نارسایی صادر مینماید.
در رابطه با توصیهها و رهنمودهای آمبودزمانها چند نکته قابل توجه است: ا ول اینکه توصیۀ
آمبودزمانها نمیتواند اساساً مغایر با قانون باشد؛ چرا که آمبودزمان به موجب موارد دیگر ملتزم
به اصل حاکمیت قانون و انصاف میباشد. هدف آمبودزمان آن است که در جایی که اجرای
خشک مقرّرات منجر به نتیجهای غیرمنصفانه میشو د، بتواند در چارچوب قوانین موجود به
دوم .(Amirarjmand, 2008: p. صورت یک میانجی و مصلح راه حلّی میانه را ارائه دهد ( 21
اینکه برخلاف تصمیمات و احکام دادگاهها یا محاکم قضایی، تص میمات و توصیههای
آمبودزمانها الزامآور نیست و قدرتی برای دستور دادن ندارند. آمبودزمانها نمیتوانند تصمیم یا
عمل مورد اعتراض را ابطال کنند یا از آن لغو اثر نمایند و تنها میتوانند توصیه نامه صادر کنند و یا
گزارش تخلّف یا نارسایی را منتشر نمایند. این امر مهم تری ن تفاوت آمبودزمان با دادگاههای
نکتۀ دیگر اینکه همانگونه که گفته .(Buijze,Langbroek, 2010: p.99- قضایی میباشد ( 100
شد، قدرت ترمیمی آمبودزمان بیشتر بر مبنای یک روند میانجیگری و وساطت بنا نهاده شده
1. International Bar Association
134 فصلنامه پژوهش حقوق عمومی، سال پانزدهم، شماره 39 ، بهار و تابستان 92
است. بنابراین، ا ولین وظیفۀ آمبودزمان این است که یک راه حلّ دوستانه را بین طرفهای درگیر
جستجو کند. حال باتوجه به اینکه تصمیمات آمبودزمان الزامآور نیست، در صورتی که نهاد یا
ادارة مربوطه توصی ههای آمبودزمان را رد کند و اجرا نکند، در عمل و به صورت رسمی
آمبودزمان نمیتواند هیج اقدام دیگری فراتر از صدور یک گزارش خاص به پارلمان و انتقاد
کردن از مقامات مربوطه از طریق رسانهها انجام دهد. البتّه این فقدان قوة قاهره و قدرت قانونی
آمبودزمان و نبود ضمانت اجرا برای توصیه های آن نباید منجر به این تصور شود که تلاشها و
بررسیهای آمبودزمان جهت پاسخگویی به تظلّم مردم، باطل و بیهوده است؛ چراکه در نهایت،
اقدامات آمبودزمان در دو سطح خُرد و کلان ثمر میدهد؛ در سطح خُرد پیگرد شکای تهای
خاص، تصحیح خطاهای فردی را نتیجه میدهد و در سطح کلان و گسترده کنکاش و پیگیری ها،
به تغییر آیین های پارلمانی و رویههای حاکم میانجامد. همچنین توص یه نام هها و گزار شهای
آمبودزمان در اثبات مسئول یت اداره یا مقامات عمومی در دادگاهها بسیار مؤثّر میباشد
علاوه بر این، این نهاد جهت حلّ نارساییها و سوء مدیر یتهای اداری و .(Craig, 201: p.845)
احقاق حقوق شهروندان بهویژه در سی سال گذشته به نحوی از خود کارایی نشان داده که توانسته
اعتماد شهروندان و مردم را به عنوان سازمان حامی حقوقشان جلب کند.
این فرایندها و روش رسیدگی به آمبودزمان اجازه میدهد که آیین ها و روشهای منعطفتر
و وسیعتری را برای حلّ اختلاف اعمال کن د. در قاموس آمبودزمان واژ های تحت عنوان
1وجود دارد که بر اساس آن، آمبودزمان از طر فهای ذ ینفع م یخواه د تا « عدالت ملایم »
شفّافیت را درمذاکرات خود پذیرفته و تمایلی را در انجام یک مذاکرة چند بعدی ایجاد
Diamandouros, ) مینماید، لذا قدرت آمبودزمان بیشتر بر اساس متقاعدکردن است تا التزام
.(2006: p.8-9
ارزیابی کارکرد آمبودزمانها در نظام های مختلف حقوقی نشان م یده د که نهاد متولّی
آمبودزمان در برخورد با بیعدالتیها دارای دو کارکرد تعقیبی و اصلاحی م یباش د. چنانچه
آمبودزمان در بررسیهای خود با نارساییهایی مواجه گردد که ناشی از جرایم یا تخلّف ادار ه
وکارکنان آن از انجام وظایف قانونی باشد، در این صورت، چون این امور از حیث قضایی و
انتظامی قابل پیگیری میباشد، متخلّفان به دادگاه یا مراجع انتظامی صالح معرّفی میکن د، اما در
اکثر موارد این بیعدالتیها از طریق قضایی و انتظامی قابل پیگیری نیست. به عنوان مثال اگر به
1. Gentle Justic
نقش آمبودزمان ها در توسعه و ارتقاء مردم سالاری 135
آمبودزمان شکایت شده باشد که عمل یک مأمور اداره منطبق با قانون است، ولی وی در
رعایت اصول مدیریتی و استانداردهای لازم اداری قصور کرده است، هیچ دادگاه یا محکمهای
صالح به رسیدگی نیست. در مواردی از این دس ت که ناشی از سوء مدیری ت یا ناکارآمدی
قوانین و مقرّرات است، آمبودزمان راهکارهای مناسب را جهت اصلاح عملکرد اداره و یا
اصلاح قوانین و به طور کلّی اصلاح مبنایی نابسامانیهای اداری، به مراجع ذ یصلاح پیشنهاد
دراین فرض، کارکرد آمبودزمان اصلاحی است. آمبودزمان .(Hood, 1987: p. مینماید ( 653
در کارکرد اصلاحی خود با ملاک قراردادن مبانی فراتر از حداقلهای قانونی، عملکرد اداره را
در ابعاد مدیریتی و فنّی م یسنج د و آنچه را به زعم او منشاء ناکارآمدی است، به مراجع
ذیصلاح پیشنهاد میکند.
در حدود صلاحیت و اختیارات قانونی خود برای رفع منازعات « آمبودزمانها » ، به هرحال
اقدام میکنند. اما باید گفت هدف اصلی سازمان آمبودزمان این نیست که حکومت در راستای
تحقّق اهداف خود به دور از هر گونه مشکلات اداری و حکومتی گام بردارد، بلکه هدف
اصلی آن این است که حکومت در مسیر اعمال حاکمیت خویش حقوق افراد را محترم شمارد
و در این مسیر از تضییع حقوق افراد و تضییق آزادیهای آنان و تجاوز کردن به حریم حیات و
آزادی افراد امتناع نمای د. به همین دلیل است که بیشترین وقت بازرسان آمبودزمان برای
رسیدگی به شکایات اشخاص خصوصی از دولت صرف میشود و موارد کمی مشاهده میشود
.( که آمبودزمان به ابتکار خود دست به بازرسی از نهادهای دولتی بزند (مح مدنبی، 35 :1379
این وظایف و اختیارات، جزء وظایف و کارکردهای مشترک آمبودزمان ها در سراسر جهان
میباشد. با وجود این، واکاویها نشان میدهد که به دلیل فرهنگهای سیاسی، قوانین اساسی و
ساختارهای حکومتی گوناگون، ماه یت مشخّص و یک شکلی برای نهاد آمبودزمان وجود ندارد.
در واقع، نهاد مزبور در هر کشور با تو جه به خطّ مشیهای عمومی یا اهداف حکومتی که ناشی از
شرایط تاریخی خا ص است، ساختار، جایگاه، جهتگیری و عناوین مختلف پیدا میکند. مثلاً در
فرانسه مدیاتور جمهوری و مدافع حقوق شهروندان (که در طرح اصلاحات قانون اساسی 2008
جایگزین مدیاتور شده است)، در انگلستان کمیسر پارلمانی، در اسپانیا مدافع مردم، در پاکستان
در برخی از « المحقّق فی الشّکاو ی » ، در فیلیپین « تانوبایا ن » ، در چین « یوآن » ، وفاقی محتسب
در ایران، نهادهای ی هستند که وظیفۀ نظارت « سازمان بازرسی کلّ کشور » کشورهای عربی و
.( غیرقضایی و صیانت از حقوق شهروندان را بر عهده دارند (ساتیاناند، 1378 ، ص 111
136 فصلنامه پژوهش حقوق عمومی، سال پانزدهم، شماره 39 ، بهار و تابستان 92
2 ارتباط متقابل آمبودزمان ها و مردم سالاری
در رابطۀ آمبودزمان و مردم سالاری باید گفت که یکی از خصایص مشترک کشورهایی که
دارای آمبودزمان گردیدهاند، این است که شیوه و حکومت آنها نوعاً مبتنی بر مرد مسالاری
است که عمدتاً پس از سال 1960 ، به تأسیس چنین نهادی درکشورهای خود اقدام نمودن د. به
بیان دیگر، نهاد آمبودزمان نشانی از وجود مردم سالاری است. هر نظام مرد مسالار چارچوبی
برای اعمال حقوق افراد تأمین مینماید. در حقیقت، یکی از دستاوردهای جنگ جهانی دوم،
آگاهی عمومی از حقوق بنیانی و سرشتی بشر بوده است و اینکه سرشت انسانی و حقوق بنیادین
انسان را نه فقط باید تبیین نمود، بلکه باید به طوری بسیار مؤثّر آن را تضمین نمو د. مفهوم
آمبودزمان در طول زمان کوتاهی در چارچوب حقوقی نظام های مردم سالار وارد شد؛ زیرا آنها
نیاز به یک سازمان جهت کنترل حقوق پایه و تضمین حقوق مردم از همان آغاز اعمال
مردم سالاری داشتند. آمبودزمان یک حلقۀ ارتباط بین مردم و دولت است و حالت یک داور را
دارد که منافع مردم و دولت را سازش میدهد و از ضعیف در برابر قدرتمند حمایت م یکن د.
مهم ترین اصل در نظام های مردم سالار متّکی به قانون اساسی این است که ه رگونه گسترش
قدرت بایستی با تقویت امکانات کنترل و نظارت همراه باشد. حفظ این توازن آشکار متّکی به
موازنۀ بین جامعه و دولت است.
همراه با توسعۀ مفهوم آمبودزمان یک نوع رشد درونی نیز در کار آمبودزمان هست و در هر
جایی که شرایط آمادة دریافت آمبودزمان باشد، این نهاد به وجود م یآی د. به همین جهت،
جوامع متعدد برای مبارزه با فساد به این نهاد متوسل شدن د. توسعۀ فراگیر کنترل از طریق
آمبودزمان در دو مرحله صورت گرفته است: مرحلۀ اول مربوط به سوء مدیریت و مرحلۀ دوم
مربوط به کنترل موارد نقص حقوق بشر بوده است که به همین دلیل ایجاب میکن د آمبودزمان
. (Ayeni, 2009: p. 2- از سیاست میانجیگری و سازش میان دولت و مردم پیروی کند ( 3
درواقع ، آمبود زمان سعی میکند که علل و ریشههای فقدان کارایی را همراه با مشکلات غیر
ضروری دیوانسالاری ، سوء مدیریت ، تقلّب و فساد در حکومت را برطرف سازد و به سطوح
بالای اخلاقی و کارایی با توسل به تدابیر پیشگیرانه برسد.
شهروندان عادی کشورها همواره نمیتوانند راه حلهای مناسبی جهت برخورد با اقدامات
دولتی که به اعتبار زور و قدرت دولت اجرا م یشو د و در واقع، خودشان قربانی آن هستند،
مقابله کنند. از این بابت، نقش آمبودزمان از لحاظ کنترل و بازرسی، یک پایۀ اساسی جهت
نقش آمبودزمان ها در توسعه و ارتقاء مردم سالاری 137
حلّ مسائل ملّی و اداری در کشورهای مربوطه محسوب م یشو د. تماس با واقعیات روزانه و
نارضایتی شهروندان باعث میشود که آمبودزمان درصورتی که شاهد بیعدالت یهای ناشی از
سوءاستفاده از اختیارات باشد، نسبت به این امر بیتفاوت نباشد و به صورت نهادی واق عبینانه و
بیطرف عمل نماید. به خاطر وضعیت موجود در مرد مسالار یهای جدید و وجود پار های
ازنقایص، نارساییها و آفتها برای رسیدن به آرمان مطلوب مردم سالاری و اتّخاذ راهکارهایی
برای رسیدن به حکومت شایسته، اصولاً همۀ آمبودزما ن ها نیاز دارند که از حمایت جامعۀ
بین المللی آمبودزمانها برخوردار شوند. علاوه بر این، برای اینکه آمبودزمان بتواند کارکردها و
وظایف خود را به نحو مطلوب به انجام رساند و تظلّم شهروندان در مسیر مناسبی پیش رود،
ضروری است که استقلال این نهاد به نحو مؤثّری تضمین گردد و هی چگونه جه تدهی و
دستوری از سوی مقامات عمومی یا حزب خاصی دریافت نکند. این امر به ویژه در کشورهایی
مثل فرانسه و انگلستان که انتصاب آمبودزمان با مقامات عالی ق وة مجر یه م یباش د، با توجه به
ارتباطات آمبودزمان با ادارة تحت صلاحیت خود، بسیار ضروری به نظر م یرس د. تضمین
استقلال این نهاد میتواند در شکل مصونیتهای قانونی و یا غیر قابل عزل بودن این مقام
.(Verdussen, p.36, صورت گیرد ( 1995
به هر حال، امروزه آمبودزمان یک سازمان تجملّی در جوامع توسع هیافته و مرد م سالار
نیست، بلکه یک قسمت غیرقابل انکار از روش های مؤثّر حمایت از حقوق مردم است. در واقع،
میتوان ادعا کرد که توسعۀ بین المللی و گسترش نهاد آمبودزمان با گذار به مرد مسالاری در
با اشاره به پیوندگاه مرد مسالاری و نهاد (IOI) پیوند میباشد. مؤسسۀ بین المللی آمبودزمان
گذار بسیاری از کشورها به مرد م سالاری و ساختارهای مردمی » : آمبودزمان بیان م یدارد
حکومت، در طول دو دهۀ گذشته منجر به ایجاد نهادهای آمبودزمان بسیار زیادی در طول این
دوره گردیده است. این گذار به مردم سالاری که همراه با اصلاح ساختار حکومت و ایجاد
.« نهادهای آمبودزمان بوده، به ویژه در کشورهای در حال توسعه آشکار میباشد
3 قابلیت آمبودزمان ها در گسترش و ارتقای مردم سالاری
امروزه تقویت نهاد آمبودزمان یک کار اساسی است که برای دفاع از حقوق و آزادیهای بنی ادین
مردم و ارزش های انسانی صورت میگیرد و مطابق با سایر تدابیر مربوطه است که در جهت صلح و
4و 3)؛ چرا که آمبودزمانها به عنوان نهادهای : توسعۀ پایدار ملّتها انجام میشود(ژرژ لوئیس، 1996
138 فصلنامه پژوهش حقوق عمومی، سال پانزدهم، شماره 39 ، بهار و تابستان 92
انعطافپذیر 1، غیرقضایی و میانجیگر دارای قابل یتهای بالفعل و بالق وهای هستند که با اعمال آنها
میتوانند به تأمین سلامت عمومی جامعه و نهادینه کردن و گسترش مرد مسالاری یاری رسانن د.
آمبودزمان ها میتوانند این نقش را از طریق راهکارهای ذیل انجام دهند:
1 3) مبارزة کارآمد با انواع فساد
فساد مسئلهای است که در تمام ادوار گریبانگیر دستگاهها و سازما ن ها بوده و هستۀ اندیشۀ
بسیاری از دانشمندان و متفکّران سیاسی را تشکیل م یداده اس ت. فساد پدید های است که
مرزهای زمان و مکان را درنوردیده و به جامعه و زمان خاصی تعلّق ندار د. در واقع، م یتوا ن
گفت فساد پدیدهای همزاد حکومت است. اما همانگونه که روابط میان افراد و حکوم تها
تغییر یافته، معنای فساد نیز در طول زمان و به تبع آن، انتظارات از چگونگی رفتار و اقدامات
حکومت ها نیز تغییر یافته است.
در گستردهترین تعریف، فساد عبارت است از سوء استفادة عمدی از امکانات و منابع
عمومی در راستای منافع شخصی یا گروهی. در تبیین آناتومی فساد میتوان آن را به سه بخش
سیاسی قانونی و اداری تقسیم کرد. فساد سیاسی که در تعریف کلّی عبارت است از
سوءاستفاده از قدرت سیاسی در جهت اهداف شخصی و نامشرو ع. در واقع، فساد سیاسی و
فساد سیاسی نتیجۀ حتمی » : قدرت همزاد یکدیگرن د. هما نگونه که روسو اعلام م یدارد
کشمکش وتلاش بر سر کسب قدرت است. در فساد قانونی، منظور، وضع قوانین تبعیضآمیز به
نفع سیاستمداران قدرتمند و طبقات مورد لطف حکومت است. فساد اداری نیزآنگونه که جیمز
اسکات 2 گفته به رفتاری اطلاق میشود که ضمن آن فرد به دلیل تحقّق منافع خصوصی خود و
دستیابی به رفاه بیشتر یا موقعیت بهتر، خارج از چارچوب ضوابط و عرف پذیرفته شده عمل
.( فرهادی نژاد، 286 :1380 285 ) « میکند
1 1 3) رابطۀ فساد و مردم سالاری
فساد پدیده ای است که هم در حکومت های اقتدارگرا و هم مردم سالار وجود دار د. در واقع، ه رجا
تمام قدرتها به فساد خواهد » : قدرت هست، فساد هم هست و همانگونه که لرد آکتن 3 بیان میکند
1. Flexibility
2. James C. Scott
3. Lord Acton
نقش آمبودزمان ها در توسعه و ارتقاء مردم سالاری 139
ا ما در کشورهای مرد مسالار به دلیل .« گرایید و قدرت مطلق به فساد مطلق تبدیل خواهد ش د
کارآمدی نظارت، کنترل و بازرسی نهادهای رسمی و مدنی امکان مهار فساد بیشتر اس ت. با وجود
این، به دلیل کلّی بودن، شمول یت و فراگیری پدیدة فساد در تمامی دولتها و نظام ها با هر سطح از
توسعه، این مسئله به آفت اصلی مردم سالاری و س د راه توسعه تبدیل شده است و موانع ج دی را
برای توسعه، مردم سالاری و برقراری حکمرانی خوب فراهم کرده اس ت. از این ر و، پرداختن به
معضلات فساد وکنترل آن امروزه درصدر برنام ههای توسعۀ کشورها قرار گرفته و پیدا کردن
راهکارهای عملی در این زمینه به دغدغۀ اصلی صاحبنظران تبدیل شده است.
در این زمینه باید اذعان کرد از آنجا که فساد نیروی یکپارچه و یکدست نیست، نم یتوا ن
آن را با راه حلّ تکبعدی کنترل کرد، بلکه مبارزه با آن مستلزم استفاده از یک رهیافت
کلّینگرانه و چندبعدی است که در آن ایجاد اصلاحات در سیست مهای سیاسی، حقوقی و
اقتصادی کشورها و حفظ و تقویت کارآمدی نهادهای سیاسی حکمرانی خوب و مردم سالاری
و نهادهای مدنی در سطوح مختلف ملّی، منطقهای و بین المللی پیشبینی شده باشد (نجفپور و
.( 5 2 : حقشناس، 1387
در نظام های دیکتاتوری و مردم سالاری به دلیل محدودیت آزادی بیان و مطبوعات و فقدان
احزاب سیاسی رقیب، هزینههای فساد اداری به مراتب کمتر، ولی فرص تهای ارتکاب به آن
بیشتر از نظام های دموکراتیک است. اما در نظام های مردم سالار احزاب سیاسی رقیب به عنوان
یکی از ارکان سیاسی نظام مردم سالار م یتوانن د از طریق کنترل ماشین بروکراسی و نهادینه
کردن زندگی سیاسی، دامنۀ فساد را محدودتر سازن د. در واقع، میتوان گفت رابطۀ
مردم سالاری و فساد معکوس است؛ یعنی به هر میزان مردم سالاری تحقّق و توسعه یابد، فساد
محدودتر میشود. البتّه تحقّق مردم سالاری به مفهوم آن نیست که فساد نابود میشود، بلکه دامنۀ
مبارزه با فساد از طریق مشارکت مردم گسترش می یابد.
این در حالی است که اثرات فساد بر مردم سالاریها ویرانگرتر است. فساد با حمله به برخی
از اصول اساسی که مردم سالاری بر آن استوار است، خصوصاً برابری شهروندان در برابر نهادها،
به عبارت دیگر، خدشه بر اصل لزوم رفتار منصفانه و محترمانۀ مقامات دولتی با افراد، به
مشروعیتزدایی از سیستمهای سیاسی و نهادی که در آنها ریشه م یدوان د، کمک م یکن د و
همچنین مشارکت در حیات اجتماعی را تضعیف میکند. به همین دلیل، فساد سیاسی به درستی
.(22 : کانون اصلی نگرانی در دموکراسیهای عصر حاضر میباشد (هیوود، 1382
140 فصلنامه پژوهش حقوق عمومی، سال پانزدهم، شماره 39 ، بهار و تابستان 92
2 1 3) رسالت آمبودزمان ها در مبارزه با فساد
از مباحث مطرح شده استنباط میشود که هر جا فساد ریشه بدواند، مقابله با آن بسیار دشوار
میشود و ریشههای فساد هر روز عمیقتر در بطن جامعه نفوذ میکند و پیامدهای مصیب تباری
به دنبال دارد. بنابراین، با توجه به خطرها و مشکلاتی که انواع فساد برای ثبات و امنیت جامعه،
ارزش های دموکراتیک و اخلاقی، عدالت و توسعۀ پایدار و تضعیف حاکمیت نظام مردم سالار
دارد، مبارزه با فساد ضرورت دارد.
البتّه باید توجه داشت که موفقیت در مبارزه با فساد نیازمند یک استراتژی چندوجهی است
که در آن بین تلاش دولت و حکومت، جامعۀ مدنی، رسان هها و آمبودزمان ه مگرایی ایجاد
شود؛ یعنی علاوه بر اقدامات اصلاحی دولت در زمینۀ اصلاح قوانین، تجدید ساختار، اصلاح
نظام حقوقی و دستمزد، عنایت ویژه به سیاستهای عدالت اجتماعی اقتصادی، اصلاح ساختار
اداری و تحدید و کوچک کردن دولت، نقش جامعۀ مدنی و آمبودزما نها نیز در این زمینه
.( بسیار برجسته و قابل توجه است (صفری و نائبی، 161 :1380
در رابطه با آمبودزمان، اگرچه آمبودزمان ها در ابتدا ابزاری نبودهاند تا دولتها برای مبارزه
علیه فساد از آن بهره گیرند، بلکه برای رسیدگی به شکایات مربوط به موضوعات اداری پدید
آمد، اما ابزارها و صلاحیت و عملکرد منحصر به فرد این نهاد ثابت کرد ابزاری مفید و قابل
اعتمادی نیز برای مبارزه علیه این پدیده عالمگیر است. آمبودزمان ها میتوانند در تلاشهای خود
جهت مبارزه با فساد، از سیاستهای دوجانبهای استفاده نمایند که شامل دو رویکرد برخوردی
و روانشناختی است. رویکرد برخوردی شامل تحقیقات اداری و جزایی و پیگرد کارکنان
مختلف در دستگاه دولتی است. رویکرد روانشناختی به عنوان رویکردی پیشگرانه جهت ایجاد
و توسعۀ محیط مساعد برای افزایش درستکاری و اخلاقیات در جامعه اتّخاذ میگرد د و متوجه
ارج نهادن به ارزش های والای عمومی چون ارزش های دین ی و اعتقادی، نظم و درستکاری،
وجدان کاری و پرهیز از هرگونه فساد اخلاقی است. این رویکر د متّکی به این اصل اساسی
است که فساد در جامعۀ سالم رشد نمیکند. به هر حال، آمبودزمان ها میتوانن د در راستای هر
دو رویکرد از طرق زیر با فساد و رشوهخواری مبارزه کنند.
الف) سازماندهی واحدهای کوچک ضد فساد
آمبودزمان م یتوان د در سازما ن های غی ردولتی و در بین دانشجویان و جوانان به ایجاد
واحدهای ضد فساد اقدام کند و از آنها بخواهد در امر کشف موارد فساد ب هویژه در نواحی
نقش آمبودزمان ها در توسعه و ارتقاء مردم سالاری 141
مستعد فساد مانند امور دارایی و مالیات، اجرای پروژ ههای بزرگ، ساخت و سازهای انبوه،
فدراسیونهای ورزشی، بانکها و بنیادهای مالی و خریدهای دولتی به دفترهای آمبودزمان
کمک نمایند.
ب) برگزاری کارگاههای آموزشی ضد فساد
آمبودزمان میتواند با همکاری سازمانهای فرهنگی، با آموزش و آگاه نمودن عموم مردم
به ویژه جوانان از تدابیر مربوط به پیشگیری از فساد به کاهش فرصتهای ارتکاب موارد فساد
کمک کند. در واقع، ارتقای سطح آگاهیهای مردم از طرق آموزش و توسعۀ انگیزش، به
ایجاد یک ارادة عمومی در بین مردم، جهت ایجاد دولتی عاری از فساد و دارای کارایی و
خلاّقیت کمک شایانی مینماید.
ج) توسعۀ فعال یتهای فرهنگی ضد فساد
آمبودزمان میتواند با انعقاد قراردادی با دفتر امور سینمایی و صدا و سیما و با نشان دادن
رویۀ فسادآمیز در فیلمها و نمایش ارزشها و مجازات افراد، به تغییر اذهان مردم نسبت به
ارزش ها و اصول اخلاقیات یاری رساند. همچنین آمبودزمان میتواند با حمایت از دانشجویان و
پژوهشگران به انجام تحقیقات راجع به پیشگیری و مبارزه با فساد، حس مربوط به مشارکت پویا
.( در امور اجتماعی را تقویت نماید (پی جراوسیو، 105 :1378 100
د) توسعۀ مشارکتهای مردمی در حرکتهای مبارزه با فساد
وسعت بخشیدن به نقش شهروندان در بازرسی و گزارشدهی از فساد و تشویق اجتماعات
مردمی برای مشارکت و ملحق شدن به کمیته ها و کمسیو نهای ضد فساد از طریق پرداختن
جوایز و پاداشهای نقدی، انتخاب شهروندان فعال به بازرسان آزاد و افتخاری نهاد آمبودزمان و
حمایت و محافظت از مخبران موارد فساد.
ه) افشای داراییها، اموال و بدهیهای مأموران دولتی و سران حکومتی از طریق جراید و
رسانههای عمومی
و) تقویت نظارت و بازرسی دوباره بر افراد فاسد و ایجاد محدودیت شدید در عفو مقامات
فاسد اداری و تثبت آنها در مقام قبلی.
ز) ارائۀ پیشنهادهایی به پارلمان جهت تصویب یک قانون جامع مبارزه با فساد و اصلاح
قوانین مربوط به مناقصهها و مزایدههای دولتی و مقرّرات ضد انحصار.
ح) تشکیل آمبودزمان های تخصصی انرژی، مناقصه و مزایده، آزمونها، بورس اوراق بهادار
142 فصلنامه پژوهش حقوق عمومی، سال پانزدهم، شماره 39 ، بهار و تابستان 92
بدین صورت که مثلاً آمبودزمان انرژی وظیفهاش تدوین سیاست جامع در مورد انرژی،
استخراج و پالایش آن ، ارائۀ خدمات به مردم، صادرات و واردات و اعلان عمومی در مورد
فروش و صادرات و درآمدهای حاصل از آن باشد. یا مثلاً آمبودزمان آزمونها، جهت مبارزه و
پیشگیری از تقلّب و تبانی در آزمونهای مختلف و تعقیب و مجازات قاطعانۀ متقلّبان تشکیل
گردد. یا مثلاً در زمینۀ مناقصهها یا مزاید ههای دولتی، آمبودزمان کاملاً مستقل با اعضای
متخصص تشکیل شود تا بر فرآیندهای برگزاری مناقصات و مزایدات و استعلام قیم تها
نظارت همهجانبه داشته باشد و از طریق آگهی مطبوعات راه برگزاری مناقصات را به روی همۀ
مردم باز کنند.آمبودزمان تخصصی از طریق شفّا فسازی، فرصت تقلّب در دادن امتیازات
دولتی و قراردادها را کاهش میدهد. البتّه اعضای این آمبودزمانها باید عضو ی تشان ادواری
باشد.
ط) پوشش رسانهای و مطبوعاتی وقایع فسادآمیز و عدم برخورد تساهل و تسام حگونه با
موارد فساد
برخی از نظامهایی که بر مشروعیت خویش تأکید داشته و خود را حافظ ارزشهای جامعه
میدانند، برای حفظ مشروعیت و آبروی نظام و جلوگیری از بروز تفرقه و تنش در داخل
کشور، اخبار مربوط به فساد درون سیستم را به شدت سانسور م یکنند و نوع برخوردشان با
عناصر متخلّف به گونهای است که بازتاب بیرونی نداشه باشد و توجه مردم و مطبوعات را
جلب نکند؛ مثل جابجایی جغرافیایی، تغییر پست یا خروج بی سروصدا از کشور.
ی) بهکارگیری بسترهای مخابراتی و فضای مجازی مثل اینترنت و تلف نهای گویا برای
ارتقای سطح نظارت همگانی و فاشسازی موارد تخلّف توسط شهروندان.
2 3) صیانت از حقوق شهروندی و ارتقای آن
در حالی که حقوق بشر، حقوقی جهانشمول، بنیادین و مطلق است، یعنی همۀ انسا نها از آن
برخوردارند و غیرقابل سلب و غیرمشروط است، حقوق شهروندی مستلزم رابطۀ فرد با جامعۀ
سیاسی و دولت است و در چارچوب دولت محقّق میگردد. بخش عمدة حقوق شهروندی، همان
حقوق بشر است که ظرف اجرایی معینی پیدا کرده است. بنابراین، حقوق شهروندی مجموعۀ
وسیعی از حقوق مدنی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی است که در کنار آن تکالیف و
وظایف شهروندان در قبال دولت را مورد توجه قرار م یده د و ب ر برابری، عدالت، آزادی و
نقش آمبودزمان ها در توسعه و ارتقاء مردم سالاری 143
استقلال دلالت دارد. در واقع، شهروند نه یک موقع یت منفعلانه، بلکه یک موقع یت ف عالانه است و
با سلطه ناسازگار است. همچنین ایدهای است قوی که شرافت فرد را به رسم یت میشناسد. بر این
اساس، در بحث حقوق شهروندی، دولت ملزم است جایگاه شهروندان خود را به رسم یت شناسد
54 53 ). امروزه رعایت حقوق شهروندان : و حقوق آنها را رعایت کند (دهقان و صادقیان، 1388
در یک نظام مردم سالار عاملی اساسی تلقّی میشود. در واقع، رابطۀ ناگسستنی بین مردم سالاری و
رعایت حقوق بشر و حقوق شهروندی وجود دارد، بهگونهای که بهترین راه دستیابی به حقوق بشر
و حقوق شهروندان، پایبندی به اصول مردم سالاری است و از سوی دیگر، رعایت آزاد یها و
حقوق اساسی شهروندان شرط لازم برای عمل به اصول مردم سالاری است.
1 2 3) آمبودزمان ها و راهکارهای ارتقای حقوق شهروندی
باید گفت وجود مکانیزمهایی برای حمایت و دفاع از حقوق شهروندان، بخش تفکی کناپذیر
هر حکومت مردم سالار و پاسخگو میباش د و از این رو، نقش و کارکرد دستگاه قضایی در
نظام های مبتنی بر تفکیک قوا در حفاظت و حراست از حقوق شهروندان برجسته و قابل توجه
است. نقش دستگاه قضایی در حفظ حقوق شهروندی به دو شیوه امکانپذیر است: اول نظارت
دستگاه قضایی بر حفظ حقوق و آزادیها در جامعه؛ یعنی اینکه دستگاه قضایی به شکایات و
دادرسیها و نقض حقوق و آزادیهای شهروندان رسیدگی کند و با متخلّفان برخورد قضایی
کند. دوم رعایت حقوق شهروندی در دستگاه قضایی به این معنا که ضابطان قضایی در رفتار با
شهروندان برخورد مناسب داشته باشند و از شکنجه در اقرار گرفتن، برخورد اهان تآمیز با
.( متّهمان، بازداشت خودسرانه و... خودداری کنند (همان: 301
اما به دنبال پیچیدهتر شدن جوامع انسانی و ساختارهای پر پیچ وخَم دیوانسالاری حاکم بر
جوامع مردم سالار، حیات شهروندان و حقوق و آزادیهای بنیادین آنها بیش از پیش در معرض
تضییع قرار گرفته است. مبرهن است، در حالی که شهروندان در مقابل فشار فزایندة تشریفات
اداری، بیعدالتیها، تبعیضها و پنهانکاریهای حکومت قرار دارند و شان ههای شهروندان
روزبهروز زیر فشار وزن دیوانسالاری خمیدهتر میشود، دستگاه قضایی به تنهایی برای حفاظت
از حقوق شهروندان کفایت نمیکند. از این رو، علاوه بر دستگاه قضایی، وجود نهادهای نظارتی
غیر قضائی مستقلّ و اثربخش در رابطه با تضمین حقوق شهروندان، پیششرط اساسی در نظام های
مردمی محسوب میشود. در این بین، آمبودزمان به عنوان یک مکانیزم نظارتی کارآمد، اثربخش
144 فصلنامه پژوهش حقوق عمومی، سال پانزدهم، شماره 39 ، بهار و تابستان 92
و فراگیر و به عنوان یک تجربۀ درخشان و موفّق، توجه بسیاری را به خود جلب کرده اس ت.
بهویژه در سالهای اخیر نسل جدیدی از آمبودزمان ها رو به رشد و فزونی م یباشن د که هستۀ
اصلی و هدف اساسی آنها حمایت از حقوق بشر و آزادیهای اساسی مردم میباشد. این م دل از
آمبودزمان ها شباهت زیادی به نهادهای ملّی حقوق بشر دارند که متأثّر از قطعنامۀ اصول پاریس
ایجاد شدهاند. این نوع از آمبودزمانها که تمرکز اصل یشان صیانت از حقوق و آزاد یهای
نامیده میشوند. در واقع، این نهادها از عملکرد «Hybrid Ombudsman» ، شهروندان میباشد
سنّتی آمبودزمان یعنی برقراری عدالت اداری فاصله گرفته اند و به صورت انحصاری به آموزش
حقوق بشر، اصلاحات قانونی در زمینۀ حقوق بشر و نهایتاً حراست و ارتقای حقوق شهروندان
اهتمام چشمگیر دارد. این امر به ویژه در کشورهای در حال توسعه و کشورهایی که در حال گذار
به دموکراسی هستند (مانند؛ نامیبیا، گواتمالا)، مشهود است؛ چراکه در این کشورها به دلیل پیشینۀ
استبداد و زمین ههای فرهنگی و سیاسی و نقائص و آفات موجود در مرد مسالاریهای نوپا،
سوءاستفاده از اختیارات و نقض حقوق و آزادیهای بنیادین شهروندان به پدیدهای کاملاً عادی
بدین ترتیب نهاد آمبودزمان به عنوان مدافع حقوق و .(Benny, 2010: p. تبدیل شده است ( 10
آزادیهای اساسی جامعه و به مثابۀ نهادی پیشرو در این زمینه، میتواند اقدامات زیر را در راستای
توسعه و تضمین حقوق بشر، ایجاد فضای شهروندمحور و ارتقای حقوق شهروندی و به تبع آن،
تحکیم و تقویت اصول مردم سالاری انجام دهد:
حساس کردن افکار عمومی نسبت به نقض موارد حقوق و آزاد یهای شهروندان و
حساس نگه داشتن رسانهها نسبت به موارد نقض حقوق و آزادیها.
حمایت از افراد و گروههای در معرض خطر؛ از جمله کودکان، زنان، اقلیتها، سالمندان،
معلولان و به ویژه زندانیان.
پیشگیری از نقض حقوق و آزادیهای اساسی شهروندان و پ یجویی تدابیر جبرانی در
صورت نقض، از جمله اعادة وضعیت، تلاش برای لغو یا تغییر تصمیم تضی عکنندة حقوق
شهروندی، جبران خسارت مادی و الزام به عذرخواهی از طریق رسانهها.
برگزاری نشستها، جلسات توجیهی، کارگا ههای آموزشی و ب هکارگیری رسان ههای
آموزشی و اطّلاعرسانی اولاً جهت آگاه کردن مردم از حقوق و آزاد یهایشان، ثانیاً جهت
چگونگی دفاع از این حقوق و شکایت و پیگی ری آن در آمبودزمان و ثالثاً ترویج و ارتقای
احترام و رعایت معیارها و استانداردهای بین المللی حقوق بشر و حقوق شهروندی در جامعه.
نقش آمبودزمان ها در توسعه و ارتقاء مردم سالاری 145
ارائۀ گزارش در رابطه با طرحها و لوایح پارلمانی و سایر آییننامهها و دستورالعم لها در
مراجع ذی صلاح که ممکن است با حقوق بشر و آزادیهای شهروندان در تعارض باشد.
تسهیل روند تصویب قوانین و مقرّرات در قلمرو حقوق و آزادیهای شهروندی بر اساس
قوانین اساسی و استانداردهای بینالملل.
اصلاح بهبود و ارتقای همکار یهای بی نالمللی در قلمرو حمایت از حقوق بشر و حقوق
شهروندی.
تشویق و توجه به آگاهیهای حقوقی در میان عموم مردم و ترغیب به حفظ اسرار و حریم
.(Amirarjmand, 2008: pp. 17- خصوصی افراد ( 20
3 3) پاسخگو کردن مسئولان و مقامات حکومتی
1 3 3) ارتباط دوسویۀ پاسخگویی و مردم سالاری
در زمینۀ پاسخگویی حکومت باید گفت که اصل پاسخگویی از طریق تأمی ن حقّ مشارکت و
دخالت مردم در تصمیمها و برنامههای حکومتی، ارز شها و اصول مرد مسالاری را تضمین
مینماید. مسئولیت درونی و برونی مدیران دولتی و مقامات سیاسی، حافظ فرآیند مردمی
129 ). در واقع، پرسشگری و امکان انتقاد مردم از مقامات و : حکومتداری است (زارعی، 1380
مسئولان و پاسخگویی آنها به مردم یکی از بهترین ساز و کارهایی است که اصلاح روابط سیاسی
مردم با دستگاه حکومتی و بالعکس را حاصل میآورد و خطِّ مشی قابل اتّکایی را نمایان میکند
که نظارت عالیۀ مردم را بر عملکرد حکومت عمل یاتی میسازد، نظارت عمومی را تقویت میکند
و آگاهیهای عمومی را افزایش میدهد. پاسخگویی مسئولان به مردم موجب افزایش میزان
رضایت مردم از هیأت حاکمه و دستگاههای اجرایی، گسترش سلامت رفتار سیاسی و حکومتی از
طریق اعمال نظارت مردم، انبساط جامعۀ مدنی و انقباض نفوذ و مانور دولت و افزایش معرفت
نسبت به امور عمومی خواهد شد و این پیامدها، اهمیت فرآیند پاسخگویی را در نظا مهای
.( 300 299 : مردم سالار آشکار میکند (حسن بیگی و مطهرنیا، 1383
2 3 3) آمبودزمان و پاسخگویی قدرت سیاسی حاکم
برای کارایی یک نظام مردم سالار لازم است که شهروندان همیشه را ههایی در اخ تیار داشته
باشند که با استفاده از آنها مقامات دولتی را در برابر اعمال و تصمیمات متّخذه پاسخگو بدانن د.
146 فصلنامه پژوهش حقوق عمومی، سال پانزدهم، شماره 39 ، بهار و تابستان 92
فرض اساسی در یک نظام مردم سالار این است که دولت در برابر مردم مسئول است و این
مسئولیت دولت از دو بعد قابل بررسی است: یکی اینکه دولت باید در برابر مردم پاسخگو باشد
و دوم اینکه از دولت انتظار میرود با حس مسئولیت کار کن د. نظام مبارزات و انتخابات که
نتیجۀ آن تصدی مقام به میل رأیدهندگان است، نخستین وسیله برای تضمین پاسخگویی و
146 ). علاوه بر : مسئول یتپذیری مقامات و مسئولان حکومتی است (نقیبی مفرد، 1389
انتخابات، آمبودزمان ها نیز به عنوان نهاد حامی مردم در مقابل سوء مدیریت و تصمی مهای
غیرمنصفانه نقش مهمی در شفّاف نمودن اعمال حکومتی و پاسخگوتر کردن حکومت و
مقامهای عمومی در برابر جامعه دارند. آمبودزمان از طریق پاسخگو کردن مسئولان، به گسترش
سلامت رفتار سیاسی حکومت و افزایش رضایت مردم از عملکرد دستگاههای اجرایی و نهایتاً
توسعۀ مبانی مردم سالاری در جامعه کمک م یکن د. آمبودزمان از طریق راهکارهای ذیل
میتواند پاسخگویی مقامات را تسهیل و محقّق سازد:
جریان آزاد اطّلاعات
تا زمانی که اطّلاعات جامع و درست از عملکرد دولت و حکومت و نتایج سیاستهای آنها
در دسترس مردم نباشد، مسئولین و مقامات حکومتی خود را در مقابل آنها پاسخگو احساس
نمیکنند. دسترسی به اطّلاعات باید به عنوان حقّ شهروندان و به نیابت از آنان، حقّ رسان هها
تلقّی شود، نه به عنوان لطفی از جانب دول ت. تسهیل جریان آزاد اطّلاعات در جامعه توسط
آمبودزمان به افزایش کارایی دولت، نمایان ساختن حیفومیلها، جلوگیری از فساد و پی بردن
به اشتباهات سیاسی پیش از وخیمتر شدن اوضاع کمک فراوان میکند.
شفّاف یت عملکرد دولت
آمبودزمان به عنوان یک نهاد نظارتی میتواند دولت را ملزم به شفّاف سازی عملکرد خود
نماید. آمبودزمان قادر است برای شفّاف سازی درچهار جنبه، دولت را تحت فشار قراردهد و او
را مجبور به پاسخگویی نماید: 1) ارائۀ اطّلاعات واقعی در مورد سیاستها، دلایل اتّخاذ آنها و
نتایج عملی آنها. 2) دسترسی افراد و مطبوعات به اسناد دولتی. 3) علنی بودن جلسات مجلس و
کمیسیونهای مختلف آن، جلسات شوراهای محلّی و گزارش جلسات مؤسساتی که از بودجۀ
عمومی استفاده میکنند. 4) مشورت سیستماتیک دولت در مورد تدوین و تنظیم خطِّ مشیهای
: گوناگون با اربابان حقوق و منافع و توصیه های دریافتی از صاحبنظران (بیتهام و بویل، 1386
.( 86 85
نقش آمبودزمان ها در توسعه و ارتقاء مردم سالاری 147
الزام مسئولان به بیان دلایل و مبانی تصمیمگیری
آمبودزمان میتواند با استفاده از فشار افکار عمومی و صدور توصیه نامههایی مقامات سیاسی و
اجرایی را ملزم کند که در مواردی که احتمال دارد تصمیمها و اقدامهای آنان به منافع مردم یا
گروهی از مردم صدمه بزند، مبانی و دلایل تصمیمها و اقدامات خود را به صورت واضح و
آشکار و خالی از هرگونه ابهام برای همگان بیان کنند و آنها را در دسترس عموم مردم قرار دهند
تا کسانی که احتمالاً حقوقشان مورد تعرّض قرار میگیرد، قادر باشند به چنان تصمیم های ی در
سازمان ها و مراجع ذیصلاح اداری، حقوقی یا سیاسی اعتراض نمایند یا آنها را در برابر افکار
عمومی مورد انتقاد قراردهند. در واقع، مدّلل ساختن تصمیمها و اقدامات باعث میشود، مسئولان
خود را در برابر مردم و سایر نهادهای سیاسی و قضایی پاسخگو بدانند و از لغزیدن ب ه ورطۀ
استبداد و خودرأیی مصون بمانند. از این گذشته، لازمۀ مشارکت عامۀ مردم در تعیین سرنوشت
خود، اطّلاع آنها از اقدامات و سیاستهای حکومت است. چگونه میتوان انتظار داشت که مردم
در سرنوشت سیاسی و اجتماعی خود نقش فعال داشته باشند، در حالی که از دستیابی به د لایل
.( تصمیمهایی که قصد اصلاح آنهارا دارند، محروم باشند (زارعی، 39 :1376 38
تدوین منشورهای اخلاق حرفهای و منشورهای تکریم شهروندان
مسئولان و مقامات دولتی نه فقط ملزم هستند تا تصمیمهای بهینه و اثربخش بگیرند، بلکه
اقدامات و تصمیمهای آنها باید اخلاقی، عادلانه و منصفانه باشد. از این رو، آمبودزمان میتواند
اقدام به تدوین کُدها و منشورهای اخلاق حرف های و طر حهای تکریم شهروندی به منظور
پاسخگویی و حسابدهی مؤثّر مسئولان نماید تا مقامات و مسئولان در بعد پاسخگویی اخلاقی،
مبانی تصمیمها و اقدامات خود را بیان کنند و توضیح دهند که به چه دلیلی فکر م یکنن د
اعمالشان مطابق استانداردها و اصول اخلاقی است.
4 3) توسعه، تعمیق و بالندگی جامعۀ مدنی 1و اجزای آن
1 4 3) ارتباط متقابل جامعۀ مدنی و مردم سالاری
از اهداف اصلی ایدة جامعۀ مدنی، تکمیل مردم سالاری و کمک به واقع یتر شد ن مشارکت
سیاسی مردم اس ت. اساساً جامعۀ مدنی مستقل و غیروابسته، نماد نظا مهای مرد مسالار و
نظارتپذیر و در خدمت مصالح عمومی است. هر چه نظام های سیاسی بسته، خودکامه و غیر
1. Civil Society
148 فصلنامه پژوهش حقوق عمومی، سال پانزدهم، شماره 39 ، بهار و تابستان 92
رقابتی و نظارتناپذیر باشند، دایرة تحمل جامعۀ مدنی در آنها تنگتر شده است و به استحال ۀ
این تشکّلها و تبدیل آنها از نوع مستقلّ و خودجوش به نوع وابسته و غیر متکثّر م یانجام د.
بدین ترتیب، جامعۀ مدنی وقتی معنی و قوام می یابد که نه تنها از قدرت سیاسی استقلال داشته و
خودمختار باشد، بلکه از طریق اجزای خود مانند احزاب، سندیکاها، اتّحادیهها، گروههای فشار
و ذینفوذ، مطبوعات و رسانه ها، بر نهادهای دولتی اعمال نفوذ کند و در مسیر نظارت بر
عملکرد دولت و جلوگیری از تعدی و اجحاف احتمالی، به حقوق و مصالح عمومی عمل کنند
و روابط متعاملی بین خود با مردم از یک سو و با دولت از سوی دیگر برقرار سازند تا امکان
.( 129 128 : مشارکت سیاسی شهروندان در ادارة حکومت میسر گردد (اخوان کاظمی، 1383
در مورد ارتباط تنگاتنگ جامعۀ مدنی و مردم سالاری باید گفت که جامعۀ مدنی میتواند تا
اندازهای کاستیهای نظام های مردم سالاری موجود را پر کند و نقاط ضعف آن را پوشش دهد؛
چراکه اغلب نظام های مردم سالار نیز از عیوب و نقایص مبرّا نیستند و در اغلب آنها درج ههای
متفاوت فساد اداری و مالی ، نفوذ صاحبان زر و زور و پنها نکاری دیده م یشو د. همچنین
مشارکت شهروندان عملاً محدود است و حتّی در تصمیم های مهم و اساسی سهم اندکی دارند
و امکان درک مسائل پیچیدة اقتصادی و سیاسی روزبهروز برای مردم عادی کمتر میشود؛ زیرا
مشکلات شخصی از فرصت شهروندان برای پرداختن به اینگونه مسائل کاسته اس ت. از سوی
دیگر، هر روز بر میزان ابهام و پیچیدگی این مسائل افزوده میشود. با گسترش وسائل ارتباط
جمعی و انقلاب اطّلاعاتی و کشف روش های مؤثّر، تصرّف در افکار عمومی، توانایی
حکومت ها و صاحبان قدرت برای دستآموزی و تلقین و پنهانکاری و تحریف حقیقت رو به
فزونی است. در این میان، جامعۀ مدنی به مسألۀ افزایش رقابت در عرصۀ مشارکت سیاسی دل
بسته و بر این باور است که فعال کردن گروهها و اصناف و احزاب، عنصر جدیدی را به نام
افزایش رقابت وارد میدان میکند و این امر از انحصار مردم سالاری در مفهوم مشارکت مردمی
جلوگیری مینماید. بدین ترتیب، مردم سالاریهای موجود به واقعیتر شدن نزدیک م یشون د
.( (واعظی، 52 :1377 50
2 4 3) آمبودزمان ها و تقویت جامعۀ مدنی
باتوجه به کارکرد جامعۀ مدنی و اجزاء و نهادهای آن، در شرایط کنونی ایدة جامعۀ مدنی
میتواند بسیاری از اغراض و اهداف کلّی بشر را در زمینۀ مباحث سیاسی اجتماعی پوشش
نقش آمبودزمان ها در توسعه و ارتقاء مردم سالاری 149
دهد. اگر دغدغۀ انسان را در مقولات اجتماعی سیاسی، داشتن حکومتی دموکراتیک و
مردم سالار و برخورداری از بیشترین حقوق تعریف کنیم، جامعۀ مدنی بهترین راه موجود برای
نفی تمامیتطلبی قدرت سیاسی حاکم و اعمال کنترل و نظارت بیشتر بر مقامات و مسئولان
حکومتی و در نهایت، توسعۀ مرد م سالاری م یباش د. در این میان ، آمبودزما نها به عنوان
ساز وکارهای نظارت و بازرسی غیر قضایی میتوانند با تکیه بر ایدة جامعۀ مدنی و از طُرُق زیر
به تحکیم و گسترش مردم سالاری و حکومت دموکراتیک کمک کنند.
تبدیل شهروند تودهای به شهروند صنفی
ایدة جامعۀ مدنی به مفهوم شهروندی صرف اکتفا نکرده و قائل است که تبدیل شدن فرد به
شهروند تنها تأمینکنندة بخشی از قابلیتهای فرد برای مشارکت است، اما عضویت در گروه و
صنف، ابعاد گستردهای به مشارکت سیاسی اجتماعی م یده د. از این رو، آمبودزما نها از
طریق تشویق و آموزش افراد به عضویت در گروه، انجمن، اصناف و احزاب میتوان د جامعه و
شهروندان را از حالت تودهوار بودن خارج کند و فضا را برای مشارکت مردمی و مردم سالاری
واقعی هموار سازد؛ چرا که افراد به عنوان عضو تشکّلها و انجمنها به طور واقعیتر م یتوانن د
در تعیین مسیر سیاستها و عملکردهای کلان سیاسی و اجتماعی مؤثّر باشند تا اینکه به عنوان
شهروند با مشارکت فردی خود در انتخابات بخواهند سهمی در تعیین سرنوشت کشور داشته
باشند.
به کارگیری اجزای جامعۀ مدنی به منظور تعمیق نظارت مردمی و کنترل قدرت سیاسی
جامعۀ مدنی برای کنترل و نظارت بر قدرت سیاسی و عملکرد آن تنها به نهادهای رسمی
نظارت پیشبینی شده در قانون، چشم ندوخته است؛ چرا که آنها نمیتوانند ضامن مطمئن برای
نظارت بر اقتدار سیاسی و مانع شدن از تمامی تطلبی آنها باشد، بلکه وجود نهادهایی نظیر
احزاب و مطبوعات را عامل مهمی برای تأمین این اهداف میداند.
از این رو، آمبودزمان ها میتوانند با به کارگیری احزاب، اصناف و مطبوعات، نهادینه کردن
فعالیتهای آنها و برطرف کردن موانع رشد بهینه و بالندگی این نهادهای اجتماعی به کنترل
قدرت سیاسی و حکومت بپردازند؛ مثلاً در خصوص احزاب از طریق برطرف کردن ضعف بنیۀ
اقتصادی آنها، وابستگی آشکار و پنهان آنها به دولت و قدرت حاکم، موسمی و فصلی بودن
عملکرد آنان، وجود فرهنگ رقابت و دشمنی و ضعف فرهنگ تسامح و مدارا و در خصوص
مطبوعات، با خارج کردن آنها از انحصار دولت، رفع سانسورهای غیرسالم و توقی فهای
150 فصلنامه پژوهش حقوق عمومی، سال پانزدهم، شماره 39 ، بهار و تابستان 92
خودسرانه و بدون مبنای منطقی مطبوعات، به نضج و شکوفایی و بالندگی این نهادها کمک
شایانی کنند تا در پرتو کارکرد اطّلا عرسانی، انتقاد، تبادل اندیشه و تنویر افکار عمومی
ساختارهای جامعۀ مدنی، موجبات شفّافیت عملکرد حکومت و پاسخگویی مقامات را فراهم
کنند و مانع پنهانکاری و تمامیتطلبی و خودکامگی قدرت سیاسی گردند که در تضاد کامل
با مردم سالاری است.
5 3) کمک به برگزاری انتخابات آزاد و منصفانه
1 5 3) انتخابات آزاد؛ ابزار رشد مردم سالاری
انتخابات مجموعۀ عمل یاتی است که در جهت گزینش فرمانروایان یا تعیین ناظران برای مهار کردن
قدرت تدبیر شده است. در واقع، انتخابات ابزاری است که با آن م یتوا ن ارادة شه روندان را در
: شکلگیری نهادهای سیاسی و تعیین متص دیان اعمال اقتدار سیاسی، مداخله داد (قاضی، 1383
577 ). انتخابات یکی از ابزارهای حاکم یت واقعی مردم بر تعیین سرنوشتشان م یباش د. مرد مسالاری
کاملالعیار، در یک فضای باز سیاسی همراه با تسامح و تح مل و همزیستی مس المتآمیز افکار و
آرای متن وع، محقّق خواهد شد. تنها در این فضا است که تودههای مردم به سرنوشت خود علاق همند
هستند و در میان گزینههای گوناگون دست به انتخابی آگاهانه میزنند؛ چراکه مبنای مشروع یت در
مردم سالاری، خواست اکثر یت است که از طریق رژیم نمایندگی و از مجرای انتخابات همگانی در
پرتو اصل مشارکت عمومی صورت میپذیرد. به طور کلّی، در مرد م سالار یهای نوین، انتخابات
بستر تجلّی ارادة آزاد و واقعی مردم و مهمترین فرآیند مشروع یت بخش دولت و از اساس یترین
الزامها و پیششرطهای جوامع مردم سالار به شمار م یآی د. ا م ا باید اذعان کرد که اگرچه اصل
برگزاری انتخابات یکی از پایههای اساسی و سنگ بنای نظام مردم سالاری است، ولی اگر شیو هها و
ساز و کارهای اجرای آن اصل مشخّص نشود، نم یتوا ن اطمینان داشت که صرف برگزاری
انتخابات، ضامن تجلّی ارادة راستین مردم باشد. در واقع، ترفندهایی وجود دارد که با دست یازیدن
به آنها دولتها میتوانند بر ارادة واقعی مردم سرپوش نهند و نتیجۀ انتخابات را به نفع خود و یا گروه
خا صی رقم بزنند. از این رو، باید نهاد نظارتی مستقلّ و ب یطرفی وجود داشته باشد که بر روند
انتخابات از ابتدا تا انتها نظارت همهجانبه و بیغرض داشته باشد و این نظارت باید بر سه مرحلۀ اصلی
فرآیند انتخابات یعنی قبل، بعد و روز انتخابات اعمال شود، چراکه انتخابات صرفاً ف عال یت ی کروزه
.( نیست (گودوین گیل، 145 :1379 140
نقش آمبودزمان ها در توسعه و ارتقاء مردم سالاری 151
بنابراین، با توجه به حساس بودن امر انتخابات به عنوان یکی از اصول بنیادین مردم سالاری و
با توجه به چندمرحلهای بودن فرآیند انتخابات و امکان تقلّب در تمام این مراحل و در نتیجه،
تضییع حقوق شهروندان ضروری مینماید تا نهادی مستقل که در نتیجۀ انتخابات ذینفع نباشد،
روند انتخابات را به صورت درست و بیطرف اداره کند، به گونهای که در نظر تمام کاندیداها
و احزاب و شهروندان حاضر جریان انتخابات کاملاً منصفانه و عادلانه جلوه کند.
در این کشاکش، به نظر میرسدآمبودزمان قادر است به عنوان یک نهاد نظارتی غیرقضایی
و حامی حقوق شهروندان پا به عرصۀ انتخابات بگذارد و از طریق تشکیل یک آمبودزمان
تخ صصی مستقلّ انتخاباتی، جریان و فرآیند انتخابات را مدیر یت و کنترل کن د. آمبودزمان
تخصصی انتخابات از طریق راهکارهای ذیل میتواند به کاهش زمینههای تقلّب در انتخابات و
برگزاری یک انتخابات سالم و عادلانه یاری رساند:
ارائۀ پیشنهاد به پارلمان جهت ابهامزدایی از شرایط کلّی و قابل تفسیر به رأی بودن شرایط
انتخابشوندگان با توجه به بنیادی بودن نقش انتخابات عادلانه در توسعه و گسترش
مردم سالاری.
اعمال سیاستهای خاص در راستای آموزش و رشد سیاسی شهروندان و همچنین آموزش
افراد مسئول.
برگزاری انتخابات و بازرسان و ناظران محلّی.
آمبودزمان تخصصی انتخابات میتواند بر تشخیص صلاح یت کاندیداها و تطبیق شرایط
آن با مواد مقرّر در قانون، درستی تعیین حوزههای انتخاباتی، شفّاف و قانونمند بودن هزین ههای
انتخابات، منابع مالی تبلیغات و همچنین نحوة تبلیغات و دسترسی یکسان به رسان ههای دولتی
جهت تبلیغات، در کنار سایر نهادهای نظارتی قضایی و قانونی، نظارت هم هجانبه و بدون
غرضورزی داشته باشد.
تعیین ناظر در حوزههای انتخاباتی به منظور جلوگیری از سوء استفاده و تقلّب و تخلّف
مثل رأی دادن مکرّر، تهدید و تطمیع و القاء به رأیدهندگان جهت نوشتن اسم نامزد خاص،
حمل و نقل صندوقهای رأی، شمارش آراء، گزارش نتایج انتخابات و... .
رسیدگی به شکایات سایر کاندیداها و ایجاد فرصت دفاع برای ذ ینفعان و ارسال
پروندههای تخلّفات و جرائم انتخاباتی به مراجع قضایی مستقلّ و ب یطرف و پیگیری آن
شکایات در پروسۀ زمانی خاص به گونهای که در نتیجۀ نهایی انتخابات مؤثّر واقع گردد.
152 فصلنامه پژوهش حقوق عمومی، سال پانزدهم، شماره 39 ، بهار و تابستان 92
6 3) تقویت و بازسازی سرمایۀ اجتماعی 1
امروزه بر اندیشمندان ثابت شده که سرمایۀ اجتماعی در مفهوم کلّی ارتباطات، همکار یها و
اعتماد و اطمینان متقابل شبک های میان افراد یک جامعه و دولتمردان و مس ئولان آن، یکی
ازمهم ترین شاخصههای رشد و توسعۀ سیاسی هر جامعهای به شمار میآی د. در حقیقت، بدون
سرمایۀ اجتماعی پیمودن راههای توسعۀ فرهنگی و اقتصادی و تکامل حکومت های مرد مسالار
ناهموار و دشوار میشود. از این رو، موضوع سرمایۀ اجتماعی به عنوان یک اصل اساسی ب رای
نیل به توسعۀ پایدار محسوب می شود و حکومت و دولتمردانی موفّق م یشون د که بتوانند با
اتّخاذ سیاستها و راهکارهای مناسب در ارتباط با جامعه و ساختار حکومت به تولید و توسعۀ
.( سرمایۀ اجتماعی بیشتر نائل شوند (متبری، 16 :1387
1 6 3) رابطۀ سرمایۀ اجتماعی و مردمسالاری
در نمایان ساختن رابطۀ میان سرمایۀ اجتماعی و مردم سالاری بهترین راه استفاده از سه شاخص
عمدة زیر است که خود برآیندی از وجود سرمایۀ اجتماعی هستن د: ال ف) جامعۀ مدن ی. ب)
تقویت شهروند قدرتمند. ج) تقویت صلح وبه تبع آن، فرهنگ دموکراتیک.
الف) جامعۀ مدنی و سرمایۀ اجتماعی
در مورد جامعۀ مدنی آنچه مهم و مورد نیاز است، ایجاد پل میان گروهها، تشکّ لها و
انجمنها جهت ارتباط با هم به بهترین وجه و حذف دشمنی و رقابت و ستیز و همکاری و
همیاری میباشد. سرمایۀ اجتماعی با انجام این رسالت سبب تقویت جامعۀ مدنی به عنوان
یکی از پیششرطهای مردم سالاری گردیده و به شک لگیری و تثبیت حکومت دموکراتیک
کمک مینماید. در واقع، جامعۀ مدنی وزنۀ تعادلی در برابر قدرت دولت و حفاظت از عرصۀ
آزادی افراد در مقابل قدرت است که در غیاب آن، دولت قدم به میدان مینهد و با
سیاستهای متولّیانه و پدرس الارانه به سازماندهی امور شهروندان م یپرداز د که نتیجۀ آن
چیزی جز استبداد و اقتدار قدرت حاکم نیست. بنابراین، نازل بودن سرمایۀ اجتماعی موجب
اختلال در شکلگیری جامعۀ مدنی و سبب ناکارآمدی نظام سیاسی مرد مسالار و گرایش آن
به استبداد میگردد.
1. Social Capital
نقش آمبودزمان ها در توسعه و ارتقاء مردم سالاری 153
ب) شهروند قدرتمند و سرمایۀ اجتماعی
شهروند فعال و قدرتمند یکی از عوامل اصلی تقویت و تحکیم نظام های مرد مسالار به شمار
میآیند. در واقع، شهروند قدرتمند امروزه به عنوان یکی از پیا مها و ب رآیندهای حجم وافر
سرمایۀ اجتماعی شناخته م یشو د، اما آنچه که در سرمایۀ اجتماعی بیش از همه موجبات
شکلگیری شهروند قدرتمند را فراهم میآورد، سه صفت آگاهی، اعتماد متقابل و مشارکت
است که این سرمایه در اختیار دارد.
ج) فرهنگ صلح و سرمایۀ اجتماعی
فرهنگ صلح یا فرهنگ دموکراتیک از بناهای اساسی توسعۀ سیاسی و روند مرد مسالاری
می باشد و از اهمیت فراوانی برخوردار است. فرهنگ صلح هنگامی در جامعه پا م یگی رد که
اکثریت قابل ملاحظ های از افراد و گرو ههای اجتماعی و احزاب سیاسی، حقّ موجودیت
یکدیگر و اقلیتهای قومی، دینی و سیاسی را بدون هیچ شرطی به رسمیت بشناسند و اصل عدم
برتری بالقوه میان یکدیگر را پذیرفته و آن را ملاک عمل خود قرار دهند. بنابراین، اگر فرهنگ
صلح و مدارا که به عنوان اساس فکری بینش جامعۀ مردم سالار بیان م یشو د، پذیرفته گردد،
امکان تجدید حیات دیکتاتوری و انحصار، به مرور زمان ریش هکن م یشو د. ب هطور کلّی،
میتوان نتیجه گرفت که حجم وافر سرمایۀ اجتماعی به تقویت شاخ صهایی از جمله جامعۀ
مدنی، شهروند قدرتمند و فرهنگ صلح و مدارا کمک شایان میکند که تقویت و تحکیم این
سه مؤلفّه شرایط مناسب را برای رشد و نضج و توسعۀ مردم سالاری فراهم م یکن د (احمدی،
.( 243 240 :1385
در این بین، نقش دولتها و حکومت ها در تضعیف و تقویت سرمایۀ اجتماعی بسیار قابل
توجه است. اتّخاذ سیاستهای متمرکز و فراگیر و کنترل دولت و حکومت بر اموری که بخش
خصوصی میتواند انجام دهد، بر سرمایۀ اجتماعی تأثیر منفی داشته، ب هویژه در شرایطی که
اطّلاعات به دلیل سانسور، شفّاف و قابل دسترسی نیست و به ناآگاهی شهروندان منجر میشو د.
این امر سبب میشود که دولت و ساختارهای حکومت و نظام اداری پاسخگو نباشند و یا دچار
فساد شوند که کاهش اعتماد را در پی دارد و در مواردی که این سیاستها از بالا به پایین یا به
گونهای پدرسالارانه مدیریت میشوند، موجب از میدان به در کردن بخش خصوصی و جامعه
: میشود که به کاهش انگیزة مشارکت شهروندان منجر م یشو د (تاجبخش و دیگران، 1382
154 فصلنامه پژوهش حقوق عمومی، سال پانزدهم، شماره 39 ، بهار و تابستان 92
195 ). همچنین در جایی که قوانین و مقرّرات از درجۀ شفّافیت، دامنۀ شمولیت و ضمانت
اجرای کافی برخوردار نباشد، حکومت و خود واضعان قوانین، به مقرّرات پایبند نباشند و
ایجادکنندگان ساختارها، خود ساختارشکن باشند، شکاف طبقاتی رو زب هروز عمی قتر شود و
عدالت در جامعه کمرنگ شود، بیاعتمادی در جامعه شیوع پیدا م یکن د و در نتیجه، سرمایۀ
اجتماعی تخریب خواهد شد. علاوه بر اینها، وجود فساد مالی و سیاسی در بین مقامات حکومتی
و حتّی برخی مقامات مذهبی، رشوهخواری، ران تخواری، پارت یبازی، عدم وجود عدالت
استخدامی، شایستهسالاری و نظام پاداشدهی مناسب و عدم اعتماد آحاد مردم به مسئولان در
زمینۀ توانمندیهای علمی و مدیریتی و امانتداری آنها در رابطه با منابع عمومی که در اختیار
دارند، همگی موجب تحلیل سرمایۀ اجتماعی و پیدایش پارانویای گستردة اجتماعی
.( (همهدشمنپنداری) میشود (ر.ک؛ خضری، 47 :1385 43
2 6 3) آمبودزمان ها و سرمایۀ اجتماعی
در مورد نقش آمبودزمانها در تولید سرمایۀ اجتماعی، باید خاطرنشان ساخت که در این زمینه
آمبودزمانها نقش فرعی و تکمیلی دارند و در راستای عملکرد دولت حرکت میکنند. در واقع،
در زمینۀ تولید سرمایۀ اجتماعی، این دولت و قدرت سیاسی حاکم است که نقش دست اول را
ایفا م یکن د. با وجود این، آمبودزمانها نیز از دو طریق کلّی و اساسی یعنی بسترسازی و
اعتمادسازی میتواند به تقویت و رشد سرمایۀ اجتماعی به عنوان یکی از پی شنیازهای اساسی
مردم سالاری و کلید مشکلگشای آن کمک کند.
بسترسازی
در این زمینه، آمبودزمان باید به ظرفی تسازی اجتماعی مبادرت ورز د. بدین معنا که از
طریق آموزشهای مدنی، تبلیغات، بها دادن به افکار عمومی و با استفاده از رسا نه ها، بسترهای
لازم را برای تحریک و تشویق افراد جامعه به همکاری و مشارکت و اقدا مه ای جمعی فراهم
بیاورد و آنها را از انزواطلبی، رکود، بدبینی و یأس سیاسی خارج کند.
اعتماد سازی
اما در زمینۀ اعتمادسازی این دولت و نهادهای حکومت هستند که نقش عمده و اساسی
دارند و آمبودزمان نقش مکمل دارد. بدین معنا که این دولت است که باید محیط اعتمادزایی
را تدارک ببیند و اعتماد اعضای جامعه را به اقدامات و سیاس تهایش فراهم آور د. در این
نقش آمبودزمان ها در توسعه و ارتقاء مردم سالاری 155
رابطه، ثبات در رفتار و سیاستهای دولت، تسهیل جریان اطّلاعات، تمرکززدایی از قدرت،
پاسخگویی و شفّافیت عملکرد مسئولان، مبارزة جدی با فساد سیاسی و مالی در لایههای بالای
حکومت و تناسب اقتدار حکومت و جامعۀ مدنی نقش اساسی دارد.
در این میان، نهاد آمبودزمان نیز به عنوان یک نهاد حامی مردم که از شهروندان در برابر
نقض حقوق و آزادیهایشان و سوء مدیریت مقامات حمایت میکند، در صورتی که سلامتش
حفظ گردد، یعنی به وظایف و کارکردهای خویش به نحو احسن عمل نماید و با پیگیر یهای
مستمرّ خود به شکایات و نارضایتیهای شهروندان پاسخ کارآمد و مناسب دهد، به سهولت در
دسترس مردم باشد و شهروندان به آن اعتماد کنند و آن را مدافع وا قعی حقوق خود و یار و
یاور و فریادرس خود در مقابل سوء جریانات بدانند و به یک نهاد صرفاً تشریفاتی تبدیل نشود،
به شیوع فضای اعتماد در جامعه و تقویت سرمایۀ اجتماعی کمک فراوان میکند.
نهاد آمبودزمان در نظام حقوقی ایران
همانگونه که گفته شد، نهاد آمبودزمان به دلیل قوانین اساسی و ساختارهای حکومتی گوناگون، ماه یت
مشخّص و یکشکلی ندارد. در واقع، نهاد مزبور در هر کشور با تو جه به فرهنگهای سیاسی یا اهداف
حکومتی ساختار، جایگاه و عناوین مختلف پیدا میکند؛ مثلاً در انگلستان کمیسر پارلمانی، در فرانسه
مدیاتور جمهوری و مدافع حقوق شهروندان، در اسپانیا مدافع مردم و در پاکستان وفاق یمحتسب
نهادهایی هستند که وظیفۀ نظارت غیرقضائی و صیانت از حقوق شهروندان را بر عهده دارند.
در نظام حقوقی ایران، این رسالت (بازرسی از ادارات و سازمانهای دولتی و نظارت بر
صحت اجرای قوانین در دستگاهها و حفظ حقوق شهروندا ن) بر عهدة سازمان بازرسی کُلّ
کشور میباشد. طبق مادة 12 آییننامۀ اجرایی قانون تشکیل سازمان بازرس ی، سازمان بازرس ی
کُلّ کشور میتواند به شکایات و اعلامات اشخاص در خصوص سوء جریانات اداری و ما لی و
نقض قوانین و مقرّرات دستگاههای اداری رسیدگی نماید. نتیجۀ این نظارت، تس هیل در تحقّق
بند 2 اصل 156 ق. اساسی) خواهد بو د. در ) « گسترش عدل و آزادیهای مشروع » هدف والای
واقع، سازمان بازرسی کُلّ کشور در ایران هم متولیّ وظایف آمبودزمان و هم متولیّ وظایف
نظارت و بازرسی است که طبق اصل 174 قانون اساسی بر عهدة آن گذاشته شده اس ت. علاوه
بر این، سازمان بازرسی وظیفۀ مبارزه با فساد و صیانت از حقوق شهروندان در برابر کجرویها و
خودسریهای دولت و دستگاههای حکومتی را نیز بر عهده دار د. از این رو، سازمان بازرسی
156 فصلنامه پژوهش حقوق عمومی، سال پانزدهم، شماره 39 ، بهار و تابستان 92
میتواند در بازرسیهای مستمرّ و فوقالعادة خود و با استفاده از سایر اختیارات و ظرفی تهای
خود، رسالت نظارت بر حسن اجرای قوانین در دستگاههای اداری، مبارزه با فساد را در تمام
سطوح و الزام مسئولان به پاسخگویی که از قابلیتهای ذاتی آمبودزمان ها هستند، محقّق سازد و
در پیشبرد عناصر پایهای نظام مردم سالاری نقش قابل ملاحظهای ایفاء نمای د. سازمان م یتوان د
این وظایف خطیر و حیاتی را از طریق فعالیتها و بسترهای زیر اجرایی و عملیاتی نماید:
مبارزه با فساد
سازمان بازرسی کُلّ کشور علیرغم اینکه آمبودزمان تعقیبی میباشد و در اقدامات خود وجه
تعقیب و پیگرد غالب میباشد، اما در تلاشهای خود جهت مبارزه با فساد، باید مانند سایر
آمبودزمانها ازسیاستهای دوجانبۀ برخوردی (پیگرد و تعقی ب) و روانشناختی (پیشگیری و
اصلاح) استفاده نماید و بعد اصلاحی وظایف و کارکردهای خود را تقویت نماید. البتّه سازمان
در این زمینه اقداماتی مانند توسعۀ فناور ی اطّلاعات و ارتباطات، توسعۀ منابع انسانی،
کارگاههای آموزشی، تعاملات بین المللی، توسعۀ کمی ادارات استانی، تأسیس مرکز ارتباطات
مردمی و بسیاری اقدامات دیگر را انجام داده یا آغاز نموده است، گرچه به نظر م یرسد این
اقدامات به دلیل وجود مشکلاتی وافی به مقصود نبوده است. بنابراین، ضروری به نظر م یرس د
سازمان بازرسی در راستای سیاستهای برخوردی و اصلاحی، با استفاده از سای ر ظرف ی تهای
قانون اساسی و قوانین عادی اقدامات مهم زیر را در امر مبارزه با فساد انجام دهد:
سازمان بازرسی با عنایت به اصول متعالی و راهگشای 49 و 142 قانون اساسی باید به بررسی
نحوة جمعآوری و انباشت سرمایههای کلان به ویژه در طول سالهای پس از جنگ تحمیلی
بپردازد تا بتواند پاسخگوی انجام اصلیترین وظیفۀ خود یعنی محقّق نمودن عدالت در جامعه
باشد. در این راستا، سازمان بازرسی و در رأس آن ق وة قضائ یه میتواند و باید با تو جه به اختیارات
و صلاحیتهای سازمان بازرسی با تأسیس کمیتهای برای نظارت بر اموال و دارایی مقامات و
مدیران کشور، با ساختار و ساز و کار اداری تعریف شده، به ثبت و نظارت بر افزایش دارایی تمام
مقامات کشور بپردازد.
نظارت سازمان بازرسی بر چگونگی عزل و نصبها و شرایط انتخاب و انتصاب مسئولان و
نظارت بر حسن اجرای قوانین مربوط به استخدام و گزینش و اعطای صلاحیت به سازمان
بازرسی جهت ابطال احکام انتصاب مسئولان در نظام اجرایی کشور پس از بررسیهای قانونی و
نقش آمبودزمان ها در توسعه و ارتقاء مردم سالاری 157
احراز عدم رعایت شرایط قانونی در گزینش و انتصا ب که به طور قطع به نتایجی مانند
جلوگیری از تضییع حقوق مردم و کاهش نارضایتی عمومی، برقراری امنیت شغلی، پایان دادن
به گزینش و انتصاب تنها بر اساس روابط سیاسی و خویشاوندی و یا قرابتهای فکری، تقویت
و بازسازی سرمایۀ اجتماعی و شیوع فضای اعتماد در کشور و... میانجامد که حرکت کشور
به سوی محو و نابودی فساد اداری را تسهیل و تسریع میبخشد.
اقدامات اصلاحی برای یکپارچهسازی قوانین قبلی تحت عنوان یک قانون ضد فساد و
وجود ارادة سیاسی لازم برای اجرای آن.
نظارت جدیتر سازمان بازرسی بر قانون ممنوعیت تص دی بی ش از ی کش غل (موضوع
اصل 141 ق.ا) و اجرایی شدن احکام صادره از سازمان بازرسی در این زمینه.
البتّه لازم به ذکر است که علاوه بر تمام اقدامات و تلاشهای سازمان بازرسی، مهم ترین عامل
موفّقیت در امر مبارزه با فساد، حمایت کامل بالاترین مقامات حکومت است و وجود ارادة سیاسی
قوی و حمایت و حضور جامعه نیز ضامن تداوم مبارزه با فساد و موفّقیت این امر میباشد.
نظارت بر حسن برگزاری انتخابات
همانگونه که یاد شد، برگزاری انتخابات آزاد و منصفانه، صیانت از آرای شهروندان و تضمین
صحت انتخابات از مؤلّفههای اصلی در تشخیص رژیمهای مردم سالار میباش د. از آنجا که در
امر انتخابات، رقابت ناسالم بین داوطلبان همواره محتمل است و و از طرف دیگر، دستگا ههای
دولتی معمولاً نسبت به نتیجۀ انتخابات ذینفع هستند و ممکن است پار های دخال تها موجب
تحتالشّعاع قرار گرفتن جریان انتخابات گردد، نظارت بر صحت و درست ی آن ضرورت پیدا
437 ). اگرچه بر طبق اصل 99 قانون اساسی ایران، برگزاری انتخابات : میکند (هاشمی، 1384
به عهدة وزارت کشور و نهاد ناظر بر انتخابات نیز شورای نگهبان است، اما بازرسان سازمان
بازرسی نیز مطابق اصل 174 قانون اساسی بر اجرای قوانین انتخاباتی و حسن جری ان امور
انتخابات نظارت خواهند داشت. بر این اساس، نظارت بر نهادهای برگزارکنندة انتخابات از
جمله وزارت کشور، فرمانداریها، بخشدار یها، توزیع برگ ههای رأی، شمارش آراء و... از
جمله وظایف و اختیارات سازمان در امر انتخابات م یباش د. بنابراین، چنانچه اعمال نظارت
سازمان بازرسی منجر به کشف سوء جریان، نقض قوانین و یا وقوع جرمی در امر انتخابات
گردد، گزارش آن از طریق معاونت نظارت و بازرسی امور سیاسی و قضائی به مراجع صالح
158 فصلنامه پژوهش حقوق عمومی، سال پانزدهم، شماره 39 ، بهار و تابستان 92
قضائی ارسال میگردد. همچنین پیشنهاد اصلاحات در قوانین انتخاباتی و رفع ابهامات و نقایص
قوانین به مجلس شورای اسلامی از سوی سازمان بازرسی ضروری به نظر میرسد.
حراست و حمایت از حقوق شهروندی
سازمان بازرسی بر اساس حقّ نظارت قوة قضائیه نسبت به حسن جریان امور و اجرای صحیح
قوانین در دستگاههای اداری که به موجب قانون اساسی به این سازمان سپرده شده، بر
دستگاههای قضائی اعم از دادگاهها و دادسراهای کشور، نیروی انتظامی، کلانتر یها، سازمان
زندانها و... حقّ نظارت و بازرسی دارد. در واقع، سازمان بر اساس وظایف محوله، باید بر اجرا
شدن قوانین، میثاقها و اعلامیههای بین المللی راجع به حقوق شهروندی و حقوق بشر نظارت
کرده و در صورت برخورد با تخلّف یا جرمی که مبتنی بر نقض حقوق شهروندان باشد،
نسبت به اعلام گزارش به مراجع صالح اقدام خواهد نمود، به ویژه بازرسان سازمان م یتوانن د
(1382/2/ با مستمسک قرار دادن قانون احترام به حقوق و آزاد یهای شهروندان (مصوب 15
و دستورالعمل اجرایی بند 15 قانون احترام به حقوق و آزاد یهای شهروندی
1383 )، در این راستا، اقدامات شایست های به عمل آور د. همچنین حقّ اعلام /8/ (مصوب 30
شکایت و دادخواهی به سازمان بازرسی از طریق پست، تلفن و پایگاههای اینترنتی، به عنوان
پل ارتباطی میان شهروندان و مراجع قضائی ابزار ی دیگر در جهت دستیاب ی شهروندان به
حقوق خویش است. علاوه بر این، سازمان بازرسی به موجب عضویت در ستاد حقوق بشر
1380 و به منظور حفظ حقوق ملّت و /6/ قوة قضائ یه که بر اساس آیی ننامۀ مورخ 20
شهروندان و برخورد با متجاوزین به این عرصه، در قوة قضائیه پیشبینی شد ه است، م یتوان د
نقش کلیدی و مؤثّری در حراست از هنجارهای فراحقوقی و حقوق مردم ایران ایفا نماید
.( 21 18 : (صداقتی، 1390
نظارت بر پاسخگویی مسئولان و دسترسی آزادانه به اطّلاعات
امروزه حقّ دسترسی آزادانه به اطّلاعات یکی از شاخصهای نظام مردم سالار میباشد. در راستای
در مجلس به سال 1387 تصویب و « قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطّلاعات » این اصل زیربنایی
1388 از سوی مجمع تشخیص، موافق مصلحت نظام تشخیص داده ش د 1. مطابق /5/ در تاریخ 31
1 . مطابق تبصرة مادة 10 قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطّلاعات که ازسوی مجمع تشخیص الحاق گردید،
انتشار اطّلاعات توسط دستگاههای زیر نظر رهبری، منوط به عدم مخالفت ایشان میباشد.
نقش آمبودزمان ها در توسعه و ارتقاء مردم سالاری 159
این قانون هر شخص ایرانی به جز مواردی که قانون منع نموده، حقّ دسترسی به اطّلاعات عمومی
را دارد. مؤ سسات عمومی نیز مکلّف هستند اطّلاعات موضوع این قانون را در ح داقل زمان ممکن
و بدون تبعیض در دسترس عموم قرار دهد. علاوه بر این، اطّلاعاتی که متضمن حقّ و تکلیف
برای مردم است، باید از طریق انتشار در رسانه های همگانی به آگاهی مردم برسد. واضح است
که سازمان بازرسی در راستای وظیفۀ نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین، از حقّ
نظارت بر چگونگی اجرای قوانین و مقرّرات مربوط به دسترسی آزادانۀ شهروندان به اطّلاعات و
نظارت بر مؤسسات و دستگاههایی که طبق قانون موظّفبه ارائۀ اطّلاعات میباشند، برخوردار
است.
تسهیل جریان آزاد اطّلاعات در جامعه و آگاهی مردم از حقوق و تکالیف قانونی خود، در
تحقّق اهداف کلّی سازمان بازرسی بسیار حائز اهمیت اس ت. در واقع، کاهش فساد اداری به
جهت از بین رفتن اطّلاعات محرمانه،کاهش خطاهای دستگا ههای عمومی و اداری به جهت
شفّافیت عملکرد، افزایش مشارکت عمومی و نظارت شهروندان بر مقامات عمومی قدرت و
پاسخگویی مسئولان و الزام آنها به بیان دلایل و مبانی تصمیمگیری خود، از نتایج مستقیم انتشار
اطّلاعات و دسترسی آزادانۀ مردم به آنهاست.
« شورای مشورتی اطّلاعرسانی » از جمله اقدامات مثبت سازمان بازرسی در این زمینه، تشکیل
به ریاست رئیس سازمان بازرسی، به منظور اطّلاعرسانی عمومی میباشد (پیشین: 86 85 ). البتّه
لازم به ذکر است که در امر پاسخگویی و جریان آزاد اطّلاعات، مردم نقش عمد های ایفا
مینمایند. شهروندان در مقام حاکمیت بر سرنوشت خویش، باید در ای ن صحنه موضع ف عالی
داشته باشند و آگاهانه و فعالانه از مسئولان سیاسی و اجرایی بخواهند تا مبانی تصمیمات و
اقداماتی را که اتّخاذ کردهاند و با منافع مردم در ارتباط است، برای همگان بیان کنند و توضیح
دهند که به چه دلیلی فکر میکنند اعمالشان مطابق قانون و اصول اخلاقی میباشد. در غیر این
صورت، انزواطلبی، سکوت و موضع انفعالی مردم و عدم درخواست آنها از مسئولان جهت
پاسخگویی و اطّلاعرسانی، عرصه را برای فساد، سوء استفاده از اختیارات و تعرّض به حقوق و
آزادیهایشان باز میکند. در واقع، رشد فکری و سیاسی و آگاهیهای عمومی و مشارکتهای
متفکّرانه و هدفمند مردم، موجب سلامت و تعهدپذیری و پاسخگویی مسئولان و باعث
جلوگیری از انحراف و خودسریهای دولتمردان میشود.
160 فصلنامه پژوهش حقوق عمومی، سال پانزدهم، شماره 39 ، بهار و تابستان 92
ارتقای تعاملات و همکاریها با سایر آمبودزمانها و نهادهای بین المللی
به منظور استفاده از تجارب مفید و پیشرفتهای دیگر کشورها در صیانت از حقوق و آزادیه ا،
به ویژه در امر مبارزه با فساد سازمان بازرسی باید تعامل و ارتباط تنگاتنگی با آمبودزما نهای
آنها و سازمانهای بین المللی برقرار نماید. البتّه سازمان در این زمینه اقدامات مناسبی به عمل
آورده است؛ از جمله اینکه سازمان بازرسی کُلّ کشور به عنوان عضو مؤسسانجمن آمبودزمان
از بدو تأسیس، در تمامی مذاکرات و جلسات انجمن حضور داشته و نقش (AOA) آسیایی 1
اساسی برای توسعۀ فعالیتهای آمبودزما نی ای ن انجمن ایفاءکرد ه اس ت. ای ن سازمان تجرب ۀ
برگزاری چهارمین اجلاس دوسالانه و مجمع عمومی و جلس هه ای هی أت م دیرة انجمن را در
کارنامۀ خود دارد. همچنین سازمان بازرسی کُ لّ کشور در ا ل و ین اجلاس و کنفرانس سا لیانۀ
در سال 1385 در چ ین (IAACA) انجمن ب ین الملل ی مسئو لان دستگا هه ای مبارزه با فسا د 2
حضور یافت و به عنوان عضو تشکیلاتی این انجمن پذیرفته شد. در سال 2007 م یلادی هم به
(IOI) نمایندگی از جمهوری اسلامی ای ران به عضویت دائم مؤسسه آمبودزمان بی ن الملل ی 3
درآمده است.با این حال، استفاده از تجربیات آمبودزما نهای ملّی موفّق ب هویژه کشورهای
آسیایی مثل آمبودزمان کُرة جنوبی، آمبودزمان ملّی ژاپن،کمیسیون مبارزه با فساد هنگکُن گ،
ضروری به نظر میرسد.
با عنایت به موارد مطرح شده، به نظر میرسد که سازمان بازرسی، ظرفیت بالایی در راستای
تحقّق حکمرانی خوب و ارتقای سلامت نظام اداری و سیاسی، دارد. استفاده از این ظرفیته ا و
قابلیتها، ایران را در مسیر ایجاد یک حکومت مردم سالار و عدالتخواه در زمین ههای مختلف
سیاسی، اقتصادی و اجتماعی قرار میدهد.
1. Asian Ombudsman Association
2. International Association of Anti Corruption Authorites
3. International Ombudsmam Institute
نقش آمبودزمان ها در توسعه و ارتقاء مردم سالاری 161
(شکل 1) راهکارهای توسعه و ارتقای مردم سالاری تو سط آمبودزمان ها
نتیجه
بررسی شرایط نظام های مردم سالار نشان میدهد که نظارت بر زمامداران، مسئولان و نهادهای
حکومتی و داشتن حقّ برابر در اعمال این نظارت، پاسخگویی دولت، حفظ حقوق و آزادیهای
عمومی، حقّ دسترسی به مناصب و مشاغل مهم و کلان سیاسی، امکان انتخابات آزاد و سالم،
اطّلاعرسانی کارآمد و حاکمیت قانون نقشی بسزا در استقرار و تحکیم مرد مسالاری ایفا
میکند. در واقع، نظام های مردم سالار زمانی محقّق میشود که مردم از توان نظارت بر عملکرد
ارکان حکومت و انتقال خواستهها به درون فرآیندهای سیاستگذاری و اجرا برخورد ار باشند و
همچنین بتوانند از حقوق و آزادی های مشروع خود در برابر تعد یها و تجاوزها ی حکومت
دفاع کنند.
در این میان و با توجه به پیوند تاریخی و منطقی بین نهاد آمبودزمان و نظام های مردم سالار،
واکاویها نشان میدهد که آمبودزمان ها به عنوان سازوکارهای نظارت غیر قضائی که هدفشان
پیشگیری و پیگیری موارد نقض قانون در دستگاههای اداری و دولتی به منظور حمایت از منافع
پاسخگو کردن مقامات و
شفّافیت عملکردحکومت
کمک به برگزاری
انتخابات آزاد و منصفانه
تقویت و بازسازی
سرمایۀ اجتماعی
توسعه و بالندگی عملکردجامعۀ
مدنی و اجزای آن
صیانت از حقوق
شهروندی و ارتقای آن
آمبودزمان
مبارزه کارآمد با فساد
162 فصلنامه پژوهش حقوق عمومی، سال پانزدهم، شماره 39 ، بهار و تابستان 92
و حقوق شهروندان است، کارکردها و کارویژههای بالفعل و بالقوهای دارند ک ه با اعمال آنها
میتوانند به گسترش و تحکیم اصول و شاخ صهای مرد مسالار ی، کمک شایا نی نماین د.
آمبودزمان ها میتوانند این نقش را از طریق راهکارهای ذیل انجام دهند:
مبارزة کارآمد و اثربخش با انواع فساد.
حفاظت و صیانت از حقوق شهروندی.
پاسخگوکردن مقامات و مسئولان و شفّافیت عملکرد حکومت.
کمک به برگزاری انتخابات آزاد و منصفانه.
توسعه و بالندگی جامعۀ مدنی و اجزای آن.
ترغیب شهروندان به مشارکت آگاهانه و متفکّرانه.
تقویت و بازسازی سرمایۀ اجتماعی.
در رابطه با مطالب فوق چند نکته قابل توجه مینماید: نکتۀ اول اینکه نهاد آمبودزمان برای
آنکه بتواند کارویژههای خود را در این راستا انجام دهد و کارکردی مطلوب داشته باشد، باید
واجد خصیصههای ذیل باشد:
آمبودزمان نباید هیچگونه جهتدهی و دستوری از سوی مقامات عمومی یا حزب خاصی
دریافت کند، به گونهای که استقلال و کارکردهایش وج هالمصالحه قرار گیرد، بلکه باید
وظایف خود را مستقلّ از همۀ مقامات و نهادهایی که در حوزة قدرت هستند، انجام دهد.
آمبودزمان به اقتدارهایی نیاز دارد تا به شکایات افراد رسیدگی کند و توصی ههایی را به
منظور جبران خسارت یا اعادة وضعیت صادر کند و در جایی که مناسب است اصلاحات تقنینی
و اداری را به منظور ادارة مطلوب پیشنهاد دهد.
به منافع شهروندان فکر کند، ولی ضد دولت نباشد و از لحاظ عمومی قابل مشاهده و در
دسترس باشد.
برای اینکه تظلّم شهروندان در مسیر مناسبی پیش رود، بهتر است آمبودزمان در برابر
پارلمان یا دستگاه قضایی پاسخگو باشد که این روش میتواند تضمینکنندة ملاحظات مربوط
به حقوق افراد شاکی باشد.
نکتۀ دوم اینکه میان عوامل و راهکارهایی که آمبودزما ن ها با تقویت و بالندگی آنها
میتوانند به توسعۀ مردم سالاری کمک کنند، یک رابطۀ بازتولید وجود دارد و هما نگونه که
در مدل مفهومی در متن نیز نشان داده شد، این عوامل به صورت زنجیروار به هم مرتبط هستند
نقش آمبودزمان ها در توسعه و ارتقاء مردم سالاری 163
و وجود هرکدام از آنها به تولید و تقویت عوامل دیگر و فقدان هر کدام از آنها به ناکارآمدی
و نقص بقیه منجر میشود. به عنوان مثال سرمایۀ اجتماعی، مشارکت فعالانه و آگاهانه، آزادی
مطبوعات و احزاب سیاسی به تشکیل و تحکیم جامعۀ مدنی کمک م ینمای د، در ح الی که
مؤلّفههای فوق خود محصول شکوفایی جامعۀ مدنی م یباشن د یا مثلاً پاسخگویی و شفّافیت
عملکرد حکومت، برگزاری انتخابات منصفانه و آزاد و رعایت حقوق و آزاد یهای عمومی
موجب افزایش سرمایۀ اجتماعی و کاهش فساد م یگرد د و از سوی دیگر، افزایش فساد و
پنهانکاری حکومت و نادیده گرفتن حقوق شهروندان موجب تحلیل و از میان رفتن سرمایۀ
اجتماعی خواهد شد.
نکتۀ قابل توجه دیگر اینکه مجموعۀ عوامل و زیرساختهای مؤثّر بر مردم سالاری که اشاره
شد، از ارکان و شاخصهای اصلی حکمرانی خوب بوده و مجموع این عوامل در واقع، مفهوم
حکمرانی خوب را شکل میدهند که در سالهای أخیر به طور فزایندهای مطرح گردیده اس ت.
حکمرانی خوب چنانچه از نام آن برمیآید، بر تبیین چگونگی حکمرانی دول تها و به طور
خاص بر رابطۀ حکومت ها با شهروندان دلالت داشته است و در نتیجه، تأثیر بسزایی در تقویت
نظام مردم سالار دارد و الگویی برای توسعۀ پایدار انسانی و انسجام اجتماعی به شمار میآید. در
واقع، حکمرانی خوب، این راهبرد را مد نظر قرار میدهد که افزایش شفّافیت و پاسخگویی،
حاکمیت قانون، عدالتجویی، مسئول ی تپذیری و مشارکت موجب تحکیم و بهبود کیفیت
مردم سالاری خواهد شد. از سویی دیگر، تحقّق موازین مردم سالاری با استفاده از ساز و کارها ی
حکمرانی خوب امکانپذیر است.
بنابراین، این رهیافت حاصل میشود که آمبودزمانها به طور کلّی، کمکی برای حکومت
شایسته و حکمرانی خوب میباشند و از سوی دیگر، قادرند با استفاده از الگوی حکمرانی
خوب و شاخصها و ارکان آن به توسعه و تعمیق مردم سالاری بپردازند.
ـ آربلاستر، آنتونی. )» .(1385دموکراسیترجمهٔ حسن مرتضوی، تهران، انتشارات آشیان. تاریخ انتشار .« دموکراسی » .( آربلاستر، آنتونی. ( 1385
. به زبان‌اصلی 1994
مجلّهٔ اطّلاعات سیاسی ،« سرمایهٔ اجتماعی، جامعهٔ مدنی و دموکراسی » .( احمدی، یعقوب. ( 1385
اقتصادی، دوره دوم، شمار 226 225 ، سال نهم.
فصلنامهٔ حکومت اسلامی، شمار ،« نظارت بیرونی در نظام‌های سیاسی » .( اخوان کاظمی، بهرام. ( 1383
سوم، سال نهم.
تهران، مؤسّسهٔ نگاه معاصر. .« دیباچه‌ای بر جامعه‌شناسی ایران » .( بشیریه، حسین. ( 1381
بیتهام، دیوید و بویل کویل. ( 1386 ). دموکراسی چیست؟ (آشنایی با دموکراسی)،ترجمهٔ شهرام نقش
. تبریزی، تهران، انتشارات ققنوس. تاریخ انتشار به زبان‌اصلی 2005
پی جراوسیو، مارگاریتو. ( 1387 ). دفتر آمبودزمان و رویکرد روانشناختی آن نسبت به فسا د، مجموعهٔ
مقالات چهارمین اجلاس بازرسان کُلّ آسیا، تهران، قوه قضاییه، سازمان بازرسی کل کشور
،« سرمایهٔ اجتماعی و سیاستهای اجتماعی » .( - تاجبخش، کیان و مراد تقفی و مسعود کوهستانی. ( 1382
فصلنامهٔ رفاه اجتماعی، دوره دوم ، شماره 10 ، سال سوم.
فصلنامهٔ پژوهشی ،« اقتدار و امنیّت ملّی » ، حسن بیگی، ابراهیم و مهدی مطهر نی ا. ( 1383 ). پاسخگویی
12 ، سال سوم - اندیشهٔ انقلاب اسلامی، دوره سوم، شماره 13
، فصلنامهٔ مطالعات راهبردی، دوره اول، شمار 31 ،« دولت و سرمایهٔ اجتماعی » .( خضری، محمّد. ( 1385
سال نهم.
دهقان، سعید و آرش صادقیان. ( 1388 ). ما و ما؛ گذری بر حقوق و اخلاق شهروندی، تهران، نشر بشرا.
،« تحلیلی از پیوند حقوق اداری و مدیریّت دولتی بر پایهٔ حاکمیّت قانون » .( زارعی، محمّدحسین. ( 1376
مجلّهٔ مدیریّت دولتی، دوره 11 ، شمار 38 ، سال دهم.
ژرژ لوئیس، مارینو . ( 1996 ). نهاد بازرسی در قرن بیست و یکم، ششمین اجلاس ب ین المللی بوینوس
آیرس، تهران، قوه قضاییه، سازمان بازرسی کل کشور
ساتیاناند، آناند. ( 1387 ). اقدامات آمبودزمان بر اساس قوانین اساسی، چهارمین اجلاس بازرسان کُلّ آسیا،
تهران، سازمان بازرسی کُلّ کشور.
گزارش پژوهشی ،« نقش سازمان بازرسی در تحقّق و پیشبرد حاکمیّت قانون » .( صداقتی، کیوان. ( 1390
سازمان بازرسی کلّاً کشور، فاقد دوره، شمار 45 ، سال چهارم.
صفری، سعید و حمیدرضا نائبی. ( 1380 ). رویکردهای مختلف در مبارزه با فساد ، دومین همایش نظارت
و بازرسی، تهران، سازمان بازرسی کُلّ کشور.
نقش آمبودزمان ها در توسعه و ارتقاء مردم سالاری 165
فرهنگ شهروندی، محصول و محمل حاکمیّت خوب، سازمان کارا و شهروند » .( فاطمی نیا، سیاوش. ( 1386
فصلنامهٔ رفاه اجتماعی، فاقد دوره ، شماره 26 ، سال هفتم. ،فعال
فرهادی نژاد، محسن. ( 1380 ). فساد اداری و شیوه‌های کنترل آن، مجموعه مقالات دومین همایش نظارت
و بازرسی، تهران، سازمان بازرسی.
قاضی، ابوالفضل. ( 1383 ). حقوق اساسی و نهادهای سیاسی، تهران، انتشارات میزان.
گود وین گیل، گای اِس. ( 1379 ). انتخابات آزاد و منصفانه در حقوق و رویه بینالملل، ترجمهٔ سید جمال
. سیفی و قاسم زمانی، تهران، مؤسّسهٔ مطالعات پژوهش‌های حقوقی. تاریخ انتشار به زبان‌اصلی 1994
. متبری، محمّد. ( 1387 ). سرمایهٔ اجتماعی چیست؟ ، روزنامهٔ همشهری، 30 مهر 1387 ، شماره 4679
- محمّد نبی، حسین. ( 1378 ). آمبودزمان، مجلّه وکالت، دوره دوم، شماره اوّل، سال اول
نجف پور، شعبان و محمّدجواد حق شناس. ( 1387 ). بررسی ساز وکارهای مقابله با فساد در کشورهای
توسعهیافته، گزارش پژوهشی سازمان بازرسی کُلّ کشور، فاقد دوره، شماره یک، سال دوم.
نقیبی مفرد، حسام. ( 1389 ). حکمرانی مطلوب در پرتو جهانی شدن حقوق بشر، تهران، ناشر شهر دانش.
واعظی، احمد. ( 1377 ). جامعهٔ دینی، جامعهٔ مدن ی، چاپ اوّل، تهران، پژوهشگاه فرهنگ و اندیشهٔ
اسلامی.
هاشمی، سیّدمحمّد. ( 1382 ). حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران ( مبانی نظام)، جلد ا ول، تهران، نشر
میزان.
. ( 1381 ). موانع حاکمیّت قانون، مجموعهٔ معمّای حاکمیّت قانون در ایران، تهران نشر طرح نو.
نشریهٔ حقوق اساس ی، دوره دوم، ،« مهار قدرت و تح وّل آن در حقوق ادار ی » .( هداوند، مهدی. ( 1386
شماره هشتم، سال چهارم.
هیوود، پُل. ( 1382 ). فساد سیاسی، ترجمهٔ محمد طاهری و میرقاسم بن یهاشمی، تهران، پژوهشکدة ( مطالعات راهبردی. (تاریخ انتشار به زبان‌اصلی 1958
- Amirarjmand, Ardeshir. (2008) “Role of Ombudsman in protection of Citizenship Rights”, Research Department of Shahid Beheshti University, April 2008 Available at: http:// www. Aoa. Org .pk
- Ayeni, Victor. (2009).“Ombudsmen as Human Rights Institutions:The New Face of a Global Expansion” June 10.
- Craig, Paul. (2010). “EU Administrative Law” , Oxford University Press.
- Diamandouros, Nikiforos. (2006). “The Ombudsman Institution and the Quality of Democracy”, Italy, University of Siena, October 2006, Available at: http: //
www.ambudsman.europa.eu/activities/speech- Duhamel .O. et Meny.Y. (1992). “Dictionnaire constitutionnel” Paris, P.U.F.
- Hood, Philips (by Paul Jackson). (1987). “Hood Philips’s Constitutional and Administrative Law”, London, Sweet & Maxwell.
- International Ombudsmam Institute, Available at: http:// www. IOI. Org
- Langbroek, Philip & Anoeska Buijze, Milan Remac and Teun Verstappen. (2010). “Administrative pre-trial proceedings in England and Wales, France, Germany and The Netherlands” Montaigne Center for Judicial Administration and Conflict, Utrecht University.
- Lombard, M. et G. Dumont. (2007). “Droit administratif” Paris.
- Tai, Benny Y. T. (2010). “Models of Ombudsman and Human Rights Protection”, International Journal of Politics and Good Governance, Quarter III.
- Verdussen, M. (1995). “Le Médiateur Parlementair”. Dane Le Médiateur, Bruxelles, Bruyant.__
)